공급 성적표에 빠진 세입자의 집

새사연 이슈페이퍼 | 2026년 11월 | (사)새로운사회를여는연구원

요약

이 글의 기본 시나리오에서는 서울 정비사업이 모두 끝나면 주택은 14.3만 호 늘지만(순증), 월 60만 원 이하로 살 수 있는 저렴주택은 6.0만 호 사라진다. 주택이 5호 늘어날 때 저렴주택은 2호 줄어드는 셈이다. 실제 사업이 진행 중인 구역만 세어도 비율은 같다(주택 10.8만 호 증가, 저렴주택 4.4만 호 감소). 월 60만 원은 서울 저층주택에 세 든 소득 하위 40% 가구의 중위 소득(월 230만 원)을 바탕으로 정한 분석 기준이다(2절, 보증금은 월세로 환산해 더함).

〈그림 1〉 정비가 끝나면 늘어나는 주택과 사라지는 저렴주택

정비 뒤 늘어나는 주택과 사라지는 저렴주택

주요 결과

  1. 저렴주택은 저층주택에 있다. 서울 저층주택 세입자는 절반 넘게 저렴주택에 살지만, 아파트 세입자는 100명 중 6명뿐이다. 그 저층주택 4채 중 1채(35.5만 호)가 착공 전 정비 영향권에 있다.
  2. 정비 뒤 남는 저렴주택 10채 중 9채는 공공임대다. 새로 지은 민간 아파트에서 월 60만 원 이하 전월세는 100건 중 3~4건이다(정비가 끝난 동북권 구역).
  3. 재개발 구역에 세 들어 살던 5가구에게 돌아갈 공공임대는 2채뿐이다(착공 전 재개발 206곳). 1세대 뉴타운인 길음4구역에서는 원주민 6명 중 1명만 돌아왔다(2008년 국정감사).
  4. 사라지는 저렴주택 10채 중 9채가 동북권과 서남권에서 나온다. 정비 영향권 저층주택의 4분의 3이 두 권역에 있고, 이곳 세입자는 열에 여섯 이상이 저렴주택에 산다. 모아타운·가로주택은 저렴주택이 절반 넘게 사라진다. 2026년 10월 면목·사당에서는 건축계획을 유지하면서 계획된 임대주택을 3채 중 1채 줄였다.

정책 제안

  1. 정비사업마다 저렴주택 멸실·대체 현황 공시. 세입자 수, 월 60만 원 이하 주택 수, 새로 공급되는 임대주택의 유형·세대수·완공 시점, 원세입자 재입주 실적을 공개해야 한다.
  2. 철거 전 대체 주거 확보와 이행 확인. 대체 주거를 실제로 확보했는지 이주 전에 확인하고, 세입자 보상과 임대주택을 맞바꾸는 서울시 기준부터 고쳐야 한다. 같은 장치를 소규모정비까지 넓혀야 한다.

수치는 기본 시나리오이며, 해당 구역이 모두 정비된다고 가정한 누적 추정치다. 가정을 바꾼 9가지 경우 가운데 감소가 가장 작게 나오는 가정을 모두 겹친 한 경우만 서울 전체로 조금 늘어나며, 그때도 모아타운·가로주택에서는 줄어든다(3-2절 〈표 5〉). 정책 제안은 5절에 다섯 가지로 정리했다.

1. 왜 저렴주택을 따로 세어야 하나

정비사업을 둘러싼 주택공급 논쟁은 주로 몇 채를 더 지을 수 있는지, 얼마나 빨리 공급할 수 있는지에 집중한다. 정부와 서울시가 공공재개발과 도심 정비로 공급 속도를 높이려는 지금도 마찬가지다. 주택을 충분히 공급하는 일은 중요하다. 그러나 공급이 늘어난다는 사실만으로 주거 문제가 나아졌다고 말할 수는 없다. 새로 생기는 집의 가격을 감당할 수 없는 사람에게는 지금 살고 있는 저렴한 집이 사라지는 일이 더 절박하다.

정비사업에서는 이 두 가지가 동시에 일어난다. 낡은 주택을 허물고 더 많은 주택을 짓지만, 그 과정에서 적은 소득으로도 살 수 있었던 집이 없어진다. 주택 수는 늘어도 저소득 세입자가 고를 수 있는 집은 줄어든다.

정비사업이 만드는 감소에는 성격이 다른 둘이 있다. 하나는 공사 기간에 주택 총량이 일시적으로 줄어드는 감소다. 다른 하나는 정비가 끝난 뒤에도 회복되지 않는 저렴주택의 감소다. 앞의 것은 사업 시기를 나누면 줄일 수 있지만, 뒤의 것은 정비가 끝나도 남는다. 이 글은 공급 논쟁에서 충분히 다뤄지지 않은 뒤의 감소를 주로 세고, 앞의 감소는 4-4절에서 함께 살핀다.

분석 대상은 서울 25개 구 전체다. 정비사업으로 주택이 얼마나 늘어나는지와 함께, 기존 세입자가 감당할 집이 얼마나 남는지를 살폈다. 분석에는 정비구역 지도와 연속지적도, 건축물대장, 서울시 정비사업 현황, 국토교통부 실거래 자료, 서울시 주거실태조사 원자료를 썼다.

이 글에서 ‘저렴주택’은 월세에 보증금 환산액(보증금 × 연 5% ÷ 12)을 더한 임대료가 월 60만 원 이하인 주택을 말한다. 관리비는 넣지 않았다. 소득 하위 40%는 서울 가구를 소득순으로 줄 세웠을 때 아래 40%를 말하며, 2024 서울시 주거실태조사에서는 월 경상소득 300만 원 이하에 해당한다. 서울 저층주택 민간 세입자 가운데 이 가구들의 중위 소득은 월 230만 원이고, 그 30%는 약 69만 원이다. 이 글은 이보다 낮은 월 60만 원을 기준으로 삼아 감소를 크게 잡지 않도록 했다. 기준을 바꾼 결과는 3-2절에 있다. 개별 가구가 실제로 부담할 수 있는지는 소득과 가구 여건에 따라 다르다.

이 글은 저렴주택을 ‘호’로 센다. 정비 전에는 월 60만 원 이하를 내는 세입자 가구 하나를 저렴주택 한 호로 보고, 정비 뒤에는 그 가격대로 공급되는 집의 수를 센다.

서울에서 이 가격대의 민간 전월세는 대부분 저층주택에 있다. 저층주택에 세 든 민간 가구는 약 113만 가구이고, 그 가운데 53.5%가 저렴주택에 산다. 아파트 민간 세입자는 6.0%에 그친다. 2025년 서울 전월세 계약 65.8만 건 가운데 9.4만 건 (14.3%)이 30년 넘은 저층주택에서 맺어졌다. 강북구는 이 비중이 31.1%로 가장 높고, 강동구를 빼고 모든 구에서 2021년보다 높아졌다(국토교통부 실거래가 공개시스템, 건축물대장 사용승인일 기준).

같은 집이라도 오래 산 세입자는 시세보다 덜 오른 임대료를 낸다. 그래서 임대료를 두 가지로 센다. ‘지금 내는 임대료’는 지금 사는 세입자가 실제로 내는 임대료다. ‘시세 임대료’는 요즘 같은 권역에서 저층주택에 새로 세를 얻을 때 내야 할 임대료로, 최근 3년(2023~2025)의 전월세 계약 가운데 계약 갱신을 뺀 새 계약으로 구했다. 두 기준 모두 월 60만 원 이하인 집의 비율로 비교한다. 본문은 지금 내는 임대료 기준을 주로 쓴다. 정비사업에서는 세입자가 이사 시기를 고를 수 없고 같은 동네의 저렴주택이 한꺼번에 없어지므로, 지금 내는 임대료가 세입자가 잃는 것을 더 잘 보여 준다. 시세 임대료 기준은 ‘오래 산 세입자의 낮은 임대료 때문에 감소가 부풀려졌다’는 반론을 확인하려고 함께 계산했다. 다만 구마다 세입자가 얼마나 되는지(민간 임차율)는 두 기준 모두 주거실태조사 값을 썼다.

〈표 1〉 권역별 저층주택 민간 세입자 가운데 월 60만 원 이하 비율

권역 월 60만 원 이하 비율:지금 내는 임대료 기준(%) 월 60만 원 이하 비율:시세 임대료 기준(%) 지금 내는 임대료 중위값(만 원)
동북권 66.5 50.1 52
서남권 60.7 48.2 54
서북권 52.9 39.5 58
도심권 40.0 31.7 67
동남권 25.3 21.5 81
서울 53.5 43.9 58

주: ‘지금 내는 임대료’는 지금 사는 민간 세입자 가구가 내는 임대료다. ‘시세 임대료’는 2023~2025년 단독·다가구·연립·다세대 전월세 실거래 가운데 갱신을 뺀 계약 54만 건이다. 세부 기준은 부록에 있다. 자료: 서울시 2024 주거실태조사 마이크로데이터(15,730가구, 최종가중치 적용, 서울 열린데이터광장 OA-22399), 국토교통부 실거래가 공개시스템.

시세 임대료로 세면 서울의 저렴주택 비율은 53.5%에서 43.9%로 낮아진다. 지금 세를 새로 얻으면 같은 60만 원으로 구할 수 있는 집이 그만큼 적다는 뜻이다.

2. 저렴주택은 어디에, 얼마나 있나

서울도시공간포털의 도시계획사업 구역계(2026년 9월판)에 서울 연속지적도(필지 89.7만 개)를 겹치고, 필지마다 건축물대장을 연결했다. 서울 저층주택 151만 호 가운데 35.5만 호(23.5%)가 착공 전 정비 영향권 안에 있다.

〈표 2〉 권역별 정비 영향권 저층주택 (단위: 호, %)

권역 재개발·재건축 신속통합기획 모아타운 가로주택 등 합계 저층주택 중 비중
동북권 53,578 25,937 42,877 21,402 143,794 30.7
서남권 46,485 31,994 36,686 5,542 120,707 26.4
서북권 21,009 9,670 7,212 3,130 41,021 18.8
도심권 18,622 5,642 1,164 150 25,578 24.3
동남권 13,912 291 6,702 2,906 23,811 9.2
서울 153,606 73,534 94,641 33,130 354,911 23.5

주: 건축물대장 호수 기준이다. 저층주택은 단독·다가구와 5층 이하 연립·다세대다. 착공·준공 단계 구역은 뺐다. 가로주택 등에는 소규모재건축·소규모재개발·자율주택정비를 포함한다. 자료: 서울플랜+ 구역계(2026.9), 브이월드 연속지적도 (2026.10), 건축물대장 표제부.

영향권 안 주택이 모두 헐리는 것은 아니다. 모아타운은 관리지역 안에서 가로주택 같은 개별 사업장을 묶어 진행한다. 모아타운 영향권 9.5만 호 가운데 실제 가로주택·소규모재건축 사업구역에 속한 것은 4.8만 호(51%)다. 나머지 4.7만 호는 관리지역 안에 있지만 아직 개별 사업이 추진되지 않은 곳이다. 신속통합기획 영향권 가운데 4.2만 호는 아직 대상지 선정 단계여서 사업이 무산될 수 있다. 이 둘을 빼면 영향권은 26.7만 호로 줄어든다. 아래에서는 이 ‘실제 사업구역 기준’을 하한으로, 앞으로 사업이 들어설 수 있는 곳까지 넣은 ‘전체 영향권 기준’을 상한으로 함께 제시한다.

건축물대장 호수는 실제로 사는 가구보다 적다. 다가구 한 채를 여러 가구가 나눠 쓰거나, 대장에 오르지 않은 주거가 있기 때문이다. 서울시 「정비사업 추진현황」(2026년 6월 말 자료, 이하 추진현황)에 실린 착공 전 재개발 구역의 기존 가구 수와 비교하면, 대장 호수는 실제 가구의 77~87% 수준이었다. 이 글은 이 비율로 대장 호수를 보정했다(부록). 대장 호수만으로 이주 대책을 세우면 실제로 살고 있는 가구 일부가 대책에서 빠질 수 있다.

이렇게 보정하면, 영향권 저층주택에 세 든 민간 가구는 기본 시나리오 기준 약 24.5만 가구로 추정된다. 그 가운데 58%가 저렴주택에 살아, 서울 저층주택 세입자 전체(53.5%)보다 비율이 높다.

3. 정비가 끝나면 얼마나 남나

3-1. 서울시가 공개한 재개발 계획으로 본 증감

서울시가 계획을 공개한 착공 전 재개발 206곳만 보아도, 20만 가구가 살던 자리에 26.6만 세대가 들어서지만 저렴주택은 1.1 만~2.4만 호 줄어든다. 이 206곳은 추진현황에서 기존 가구와 건립 계획을 모두 공개한 곳이며, 기존 가구 수와 공공임대 세대는 서울시 자료를 그대로 썼다.

계산 방법은 다음과 같다. 정비 전 저렴주택은 구역에 살던 가구에 구별 저층주택 민간 세입자 비율과 권역별 저렴주택 비율을 차례로 곱해 구했다. 정비 후 저렴주택은 두 부분으로 이루어진다. 하나는 공공임대의 80~100%다. 장기전세처럼 보증금이 높은 공공임대는 저렴하지 않아 전부를 넣지 않았다. 다른 하나는 새로 짓는 민간 아파트 가운데 세를 놓아 월 60만 원 이하로 나오는 몫이다. 이 비율은 정비가 끝난 동북권 재정비촉진구역 14곳의 실거래로 구했다. 실거래에는 공공임대 계약도 섞여 있는데, 공공임대는 따로 세므로 이 계약을 그대로 두면 같은 집을 두 번 세게 된다. 그래서 공공임대로 보이는 계약을 빼고 민간 계약만으로 구하면 월 60만 원 이하는 3.5%다. 다른 권역은 이보다 낮고, 동남권은 0%다.

〈표 3〉 서울 착공 전 재개발 206곳의 저렴주택 증감 (단위: 만)

권역 정비 전:살던 가구(가구) 정비 전:민간 세입자(가구) 정비 전:저렴주택(호) 정비 후:새로 짓는 주택(세대) 정비 후:공공임대(세대) 정비 후:저렴주택(호) 저렴주택 감소(호)
동북권 7.1 4.4 2.9 10.2 2.0 1.7~2.3 0.6~1.2
서남권 5.4 3.4 2.1 7.5 1.5 1.3~1.7 0.4~0.8
도심권 3.2 2.1 0.8 3.5 0.7 0.6~0.7 0.1~0.2
서북권 2.9 1.5 0.8 3.9 0.7 0.6~0.7 0.1~0.2
동남권 1.4 1.0 0.3 1.6 0.3 0.3 늘어남(0.1만 미만)
서울 20.0 12.4 6.9 26.6 5.2 4.4~5.8 1.1~2.4

주: ‘살던 가구’는 서울시가 조사한 기존 가구로, 구역 안 아파트·상가 거주 가구를 포함한다. 반올림 때문에 합계와 차이가 맞지 않을 수 있다. 자료: 서울시 정비사업 추진현황(2026.6말), 서울시 2024 주거실태조사.

〈그림 2〉 권역별 저렴주택, 정비 전과 후 (착공 전 재개발 206곳)

권역별 정비 전후 저렴주택

동남권에도 정비 전에는 저렴주택이 있다. 저층 세입자의 25%가 월 60만 원 이하로 살고, 206곳 안에서는 0.3만 호다. 정비 뒤 민간 아파트에서 나오는 저렴주택은 없으므로, 정비 뒤 저렴주택은 모두 공공임대다. 그 수가 정비 전 저렴주택을 조금 넘어서 표에서는 늘어난 것으로 나온다. 그러나 이 공공임대가 장기전세처럼 보증금이 높은 유형이면 저렴주택은 오히려 줄어들고, 원래 살던 세입자가 들어간다는 보장도 없다(4-5절).

재개발은 임대 의무가 가장 강한 정비 방식이지만, 민간 세입자 2.4가구당 공공임대 1세대꼴이다. 원래 세입자 5가구 가운데 2가구의 자리만 있는 것이다. 용산·관악·동작·성동은 3.4~3.8 대 1이다.

공급이 얼마나 느는지는 무엇을 기준으로 세느냐에 따라 달라진다. 건축물대장은 다가구도 등록된 가구 수만큼 센다. 그러나 실제로는 방을 더 나눠 세를 주거나 대장에 없는 주거가 있어, 사는 가구가 더 많다. 대장 호수를 기준으로 하면 정비 전 주택이 적게 잡혀, 새로 짓는 주택이 실제보다 많이 늘어난 것처럼 보인다. 그래서 이 글은 서울시가 조사한 실제 거주 가구를 기준으로 삼았다. 이 기준으로 새로 짓는 주택은 살던 가구의 1.23배(주택정비형 재개발 전체)~1.33배(착공 전 206곳)다.

3-2. 범위를 모아타운·가로주택까지 넓히면

추진현황에는 「도시 및 주거환경정비법」(이하 도시정비법)에 따른 사업만 있다. 서울 정비의 한 축이 된 모아타운·가로주택과 아직 구역으로 지정되지 않은 신속통합기획 대상지는 빠져 있다. 그래서 2절의 영향권 전체로 범위를 넓혔다. 계산 방법은 3-1과 같다. 다만 구역마다 공개된 기존 가구 수가 없어 대장 호수를 보정해 썼고, 정비 후 공공임대 비율은 서울시가 공개한 사업 유형별 실적으로 정했다. 가정은 부록 〈표 A2〉에 있다. 3-1의 206곳과 이 절의 영향권은 세는 대상이 달라 두 결과를 더하지 않는다.

여기서 비교하는 것은 집의 수다. 지금 저렴주택에 사는 가구 수와, 정비 뒤 같은 동네에 생기는 같은 가격대 주택의 수를 비교한다. 원세입자가 실제로 그 집에 들어갈 수 있는지는 따지지 않았다(4-5절).

〈표 4〉 서울 정비 영향권의 저렴주택 증감 (기본 시나리오, 단위: 만)

구분 실제 사업구역 기준 전체 영향권 기준
실제 거주 가구(가구) 32.6 43.3
늘어나는 주택(순증,호) 10.8 14.3
정비 전 저렴주택(호) 11.3 15.1
정비 후 저렴주택(호) 6.9 9.1
저렴주택 감소(호) 4.4 6.0

주: 지금 내는 임대료 기준이다. 정비 전 저렴주택에는 영향권 안 공공 매입임대 입주 가구를 포함했다. 반올림 때문에 표시값의 차이와 감소가 일치하지 않을 수 있다.

정비 전 저렴주택 5채 가운데 2채가 사라진다. 기본 시나리오에서 정비 뒤 남는 저렴주택 6.9만~9.1만 호 가운데 90%는 공공임대다. 새로 짓는 민간 아파트에서 나오는 몫은 0.7만~0.9만 호에 그친다. 정비 뒤 저렴주택은 사실상 공공임대에 달려 있다. 이 민간 몫도 넉넉히 잡은 값이다. 새 민간 주택 가운데 세를 놓는 몫을 70%로 두었는데, 최근 지은 서울 아파트의 실제 비율은 30~37%다. 실제 수준(35%)으로 하면 민간 몫은 0.4만~0.5만 호로 줄고, 저렴주택 감소는 4.7만~6.5만 호로 커진다. 이 글의 감소는 작게 잡힌 쪽이다.

이 추정에는 정비가 끝난 뒤의 모습에 관한 가정이 네 가지 들어간다. 첫째는 실제로 사는 가구 수다. 건축물대장 호수는 실제 가구의 77~87%여서 이 비율로 늘려 잡았다. 둘째는 새로 짓는 주택 수로, 살던 가구의 1.23~1.45배로 두었다. 셋째는 새 단지의 공공임대 비율과 그 가운데 월 60만 원 이하로 공급되는 몫이다. 넷째는 새 민간 아파트에서 나오는 저렴주택이다. 기본 시나리오는 각 범위의 가운데 값이고, 감소 최소·최대 시나리오는 네 값을 모두 한쪽 끝에 둔 것이다(부록 〈표 A2〉). 이 가정을 바꿔도 결론이 유지되는지 확인했다.

〈표 5〉 가정을 바꾸면 감소 폭은 어떻게 달라지나 (단위: 만 호)

가정 저렴주택 감소(실제 사업구역 기준~전체 영향권 기준)
기본 시나리오 4.4~6.0
네 가정을 모두 감소가 작게 나오는 쪽으로 두면 1.4~2.1
네 가정을 모두 감소가 크게 나오는 쪽으로 두면 7.1~9.7
저렴주택 기준을 월 50만 원으로 낮추면 1.8~2.6
저렴주택 기준을 월 70만 원으로 높이면 6.1~8.4
시세 임대료로 세면 1.9~2.8
공공임대를 거르는 기준을 느슨하게 하면(단지명에 ‘임대’가 들어간 계약만 제외) 3.3~4.6
공공재개발 구역(18곳)의 공공임대 비율을 30%로 높이면 4.2~5.9
공공임대 가운데 저렴한 비율을 70%로 낮추면(장기전세·보편형 30%) 5.7~7.9
감소가 가장 작게 나오는 가정을 모두 겹치면 0.9 늘어남(모아타운·가로주택은 0.3~0.6 감소)

주: 네 가정은 실제 거주 가구 보정, 새 주택 배율, 공공임대 비율과 그 저렴 비율, 새 민간 아파트의 저렴주택이다(부록 〈표 A2〉). ‘감소가 가장 작게 나오는 가정’은 감소 최소 시나리오에 시세 임대료 기준을 겹친 것이다.

〈표 5〉에서 검토한 조건을 하나씩 바꿔도 저렴주택은 줄어든다. 공공임대 가운데 장기전세처럼 비싼 유형이 늘어나면 감소는 더 커진다. 감소가 가장 작게 나오는 값을 모두 겹칠 때만 서울 전체로 조금 늘어나며, 그때도 모아타운·가로주택에서는 줄어든다.

공공재개발 구역만 따로 보면, 저렴한 공공임대를 30% 짓는다고 볼 때 저렴주택이 줄지 않는다. 같은 구역도 일반 재개발의 임대 비율(18.4%)로 지으면 줄어든다. 다만 공공재개발의 의무 물량에는 지분형주택과 공공지원민간임대도 들어가므로, 실제 결과는 어떤 유형을 짓느냐에 달려 있다. 저렴주택이 지켜지느냐는 시행 주체가 공공이냐 민간이냐가 아니라, 임대주택을 얼마나, 어떤 가격으로 짓느냐에 달려 있다.

사라지는 저렴주택 10채 가운데 9채가 동북권과 서남권에서 나오고, 절반은 동북권이다. 두 가지가 겹친 결과다. 하나는 사업량이다. 정비 영향권 저층주택의 4분의 3(74%)이 두 권역에 있다. 다른 하나는 가격이다. 두 권역 저층 세입자는 열에 여섯 이상(동북권 66.5%, 서남권 60.7%)이 저렴주택에 살아 서울 평균(53.5%)보다 높다. 그래서 감소 비중(89%)이 영향권 비중(74%)보다 크다. 정비사업의 저렴주택 감소는 서울 전체의 문제이면서, 동북·서남 두 권역에 몰리는 지역 문제다.

〈표 6〉 권역별 저렴주택 감소 (기본 시나리오, 지금 내는 임대료 기준)

권역 감소:실제 사업구역 기준(만 호) 감소:전체 영향권 기준(만 호) 감소 비중(%) 영향권 저층주택 비중(%) 저층 세입자의 저렴주택 비율(%)
동북권 2.4 3.1 52~56 41 66.5
서남권 1.5 2.2 34~37 34 60.7
서북권 0.4 0.5 8 12 52.9
도심권 0.1 미만 0.1 미만 2 7 40.0
동남권 0.1 미만 0.1 미만 1 7 25.3
서울 4.4 6.0 100 100 53.5

주: 감소 비중은 실제 사업구역 기준과 전체 영향권 기준의 범위다. 영향권 저층주택 비중은 전체 영향권 기준(〈표 2〉). 저렴주택 비율은 〈표 1〉의 지금 내는 임대료 기준.

3-3. 사업 방식별로 보면

〈그림 3〉 사업 유형별로 정비 뒤 사라지는 저렴주택의 비율

사업 유형별 사라지는 저렴주택 비율

재개발·재건축 정비구역은 사라지는 양이 가장 많다. 영향권 저층주택이 가장 많기 때문이다. 기본 시나리오에서 정비 전 저렴주택 6.4만 호 가운데 2.1만 호(33%)가 사라진다. 재개발만 따로 보면 31%이고, 신속통합기획도 32%로 비슷하다. 재개발의 임대주택 의무가 이 감소를 일부 메우기 때문에, 이 두 방식의 감소율은 소규모정비보다 낮다.

모아타운·가로주택에서는 정비 전 5.6만 호 가운데 절반이 넘는 2.9만 호(53%)가 사라진다. 실제 사업구역으로 좁혀도 비율은 같다. 시세 임대료로 세면 재개발·재건축의 감소율은 14%로 낮아진다. 오래 산 세입자는 시세보다 낮은 임대료를 내는 경우가 많기 때문이다. 그러나 모아타운·가로주택은 이 기준으로 세어도 5분의 2가량(40%)이 사라진다.

4. 저렴주택을 지키지 못하는 제도

4-1. 세입자 수가 아닌 건립 세대수에 매긴 임대 의무

도시정비법 시행령 제9조에 따라 재개발 임대주택 비율은 건설하는 주택 전체 세대수(또는 연면적)의 20% 이하에서 정한다. 기준은 새로 지을 주택 수이고, 헐리는 구역의 세입자 수가 아니다. 시행령은 관할 구역 재개발에서 세입자가 입주한 임대주택 비율이 시·도지사가 고시한 비율보다 높은 경우 등에는, 구청장 등이 정비계획을 입안할 때 임대 비율을 고시 비율에 10%p를 더한 범위까지 높일 수 있게 했다. 다만 재량 규정이고, 적용 실적은 공개되지 않는다.

세입자 보호 장치도 약하다. 도시정비법 제61조는 재개발 사업시행자에게 세입자 임시거주 조치를 요구한다. 그러나 주택자금 융자를 알선해도 이 의무를 채운 것으로 본다. 재건축에는 이 조항이 적용되지 않는다.

인가 시기를 조정하는 장치도 주택의 수만 본다. 도시정비법 제75조와 「서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례」(이하 서울시 도시정비조례) 제49조는 기존 주택 수가 많은 구역을 심의 대상으로 삼는다. 주변 지역의 주택 멸실량이 공급량을 일정 수준 (30% 또는 2,000호) 넘게 초과하거나, 주거정책심의회가 주택시장 불안정 등을 이유로 필요하다고 인정하면 인가 시기를 조정할 수 있다. 저렴주택의 멸실은 기준에 들어 있지 않다. 심의회 판단에 맡기는 여지는 있지만, 그 판단에 쓸 저렴주택 통계는 공표되지 않는다.

4-2. 소규모정비에서 더 줄어드는 임대주택

모아타운·가로주택 같은 소규모정비는 재개발보다 세입자 보호 장치가 약하다. 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 소규모주택정비법)은 사업시행계획서에 주민 이주대책을 기재하도록 요구할 뿐이다(제30조). 도시정비법의 임시거주 의무와 인가 시기 조정도 준용하지 않는다(제56조). 조합이 시행하는 가로주택정비사업에서는 세입자 손실보상도 법적 의무가 아니다(제35조의2).

서울시 기준은 여기서 임대주택을 한 번 더 줄인다. 모아타운은 용도지역을 상향해 늘어난 용적률의 절반만큼 임대주택을 짓게 되어 있다(소규모주택정비법 제43조의5, 「서울특별시 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 조례」(이하 서울시 소규모정비조례) 제44조의4). 서울시는 2025년 8월 ‘사업성 보정계수’를 도입해, 땅값이 낮은 곳일수록 이 임대 비율을 낮췄다. 조례 근거는 2026년 1월 5일 신설된 서울시 소규모정비조례 제44조의4 제4항이다. 계수는 1.0~1.5이고 임대 비율을 이 계수로 나누므로, 계수가 1.5인 곳은 임대주택이 원래의 3분의 2로 줄어든다.¹

노후 저층주거지의 사업성이 낮다는 문제의식은 타당하다. 그러나 그 부담을 임대주택에서 덜어 내면, 저렴주택이 가장 많이 사라지는 동네에서 임대주택도 가장 많이 줄어든다. 모아타운의 93%가 서울 평균 공시지가 이하 지역에 있고, 2026년 3월 보정계수를 일괄 적용한 60곳 가운데 49곳이 동북권과 서남권이다. 실제 감축 사례도 나왔다. 2026년 10월 통합심의에서는 중랑구 면목역 일대와 동작구 사당동 모아주택에 사업성 보정계수와 주민공동시설 설치, 세입자 손실보상 등의 기준을 반영해, 건축계획은 유지하면서 계획된 임대주택을 503세대에서 342세대로 161세대 줄였다. 임대주택 3채 가운데 1채를 줄인 것이다. 서울시는 이를 사업 추진 여건을 개선한 결과로 설명했다. 사업성을 보완할 필요가 있더라도, 그 부담을 임대주택에서 덜어 내면 비용은 저렴주택을 잃는 세입자에게 돌아간다. 사업성 보완은 임대주택을 줄이지 않는 수단으로 해야 한다.

세입자 보상과 임대주택을 맞바꾸는 장치도 있다. 서울시 소규모정비조례는 관리지역에서 가로주택정비사업 시행자가 토지보상법에 준해 세입자에게 손실보상을 하면 임대주택 비율을 최대 100분의 15까지 완화할 수 있게 한다(제44조의4 제3항). 강북구 번동 모아타운에서는 세입자 844명 가운데 487명(주거·영업 세입자 합계)에게 약 72억 원을 보상하는 대신, 임대주택 38세대를 일반분양으로 돌리기로 했다(283세대 → 245세대, 서울시 2024.5.28 보도자료, 2024.6.17 해명자료). 보상받은 세입자는 이주 비용을 덜 수 있지만, 같은 동네에서 계속 살 집이 생기는 것은 아니다. 서울시는 이와 별도로 세입자 보상에 상당하는 용적률을 최대 25%까지 더해 주는 기준도 두고 있다(서울시 소규모정비조례 제50조, 서울특별시고시 제2026-236호). 2026년 3월부터는 보정계수를 적용받으려면 세입자 손실보상과 주거안정대책을 갖추도록 했다. 그러나 통합심의에서 파악한 세입자 현황은 고시문에 공개되지 않는다.

¹ 관리계획 고시문(서울특별시고시 제2026-236호)의 산식이다. 임대 비율 = 증가 용적률 × 50% ÷ 보정계수, 보정계수 = 서울시 평균 공시지가(재개발사업 기준) ÷ 사업구역 평균 공시지가. 계수 범위 1.0~1.5는 서울시 보도자료에 따른 것이다.

4-3. 정비 영향권 안의 공공 매입임대

서울 공공 매입임대 6만 9,344세대 가운데 1만 120세대(15%)가 착공 전 정비 영향권 안에 있다.

〈표 7〉 정비 영향권 안 공공 매입임대 (단위: 세대)

영향권 유형 매입임대
재개발·재건축 구역 1,949
신속통합기획 구역 3,455
모아타운 4,256
가로주택 등(자율주택정비 포함) 460
합계 10,120

자료: 마이홈포털 공공임대 단지정보(2026.11, 필지고유번호 기준).

이 집들은 환산 임대료 중위값이 월 26만 원으로, 영향권에서 임대료가 가장 낮은 주택이다. 정비가 시작되면 공공은 분양신청을 해 새 단지의 임대주택으로 돌려받을 수도 있고, 분양신청을 하지 않아 현금으로 청산받을 수도 있다(도시정비법 제73조). 현금으로 청산하면 영향권에서 가장 저렴한 공공임대가 그대로 사라진다. 어느 쪽을 따르는지에 대한 처리 원칙은 검토한 공개 자료로는 확인하지 못했다.

4-4. 공백의 시간

재개발은 관리처분인가에서 착공까지만 3년 남짓(중위값 3.2년)이 걸리고, 여기에 공사 기간이 더해진다. 그 앞의 조합설립에서 관리처분인가까지는 중위값 7.1년이다(추진현황 인가 날짜 기준).² 실제 이주일부터 재입주까지의 기간은 따로 확인해야 하지만, 대체 주거 대책은 수년의 공백을 감당할 수 있어야 한다.

추진현황(2026년 6월 말)을 보면, 착공 전 재개발 구역에서 이주를 마친 가구는 2.1만 가구, 이주 중인 가구는 0.6만 가구다. 재개발 관리처분·사업시행·건축심의 단계에서 아직 이주하지 않은 가구가 6만 가구 가까이 되고, 조합설립·추진위·구역지정 단계에 있는 가구도 11만 가구가 넘는다. 이 가구들이 이주한 뒤 어디로, 어떤 조건으로 옮겨 가는지는 공개 통계로 추적되지 않으며, 이 글도 이를 다루지 못했다.

² 두 날짜가 모두 있는 사업장 기준이다(조합설립~관리처분인가 66곳, 관리처분인가~착공 43곳).

공사 기간의 총량 감소도 따져 볼 수 있다. 추진현황에서 관리처분 단계에 있는 75곳은 곧 이주와 철거가 이어질 곳이다(45곳은 이미 이주를 시작했다). 착공 단계 62곳은 몇 년 안에 준공될 곳이다. 관리처분 단계 75곳의 기존 가구(재건축·이주 가구 포함) 는 착공 단계 62곳의 건립 세대보다 1.4만 호 많다. 두 집단은 서로 다른 사업이므로, 이 차이를 같은 기간에 실제로 헐리고 준공 되는 양으로 볼 수는 없다. 실제공급 공백을 판단하려면 사업별 이주·철거·준공 일정을 함께 확인해야 한다.

〈표 8〉 관리처분 단계와 착공 단계 사업의 주거 규모 비교 (재개발·재건축, 단위: 호)

권역 관리처분 단계 기존 가구 착공 단계 건립 세대 차이(착공 단계 − 관리처분 단계)
도심권 12,080 600 −11,480
동북권 11,747 9,162 −2,585
서남권 13,446 12,317 −1,129
동남권 13,224 12,735 −489
서북권 8,728 9,912 1,184
서울 59,225 44,726 −14,499

주: 한 가구가 한 집에 산다고 보고 호로 적었다. 착공 단계에는 공사가 많이 진행된 곳과 막 시작한 곳이 섞여 있어 준공 시점은 사업장마다 다르다. 도심권 착공 단계 사업장은 대부분 업무·상업 중심의 도시정비형 재개발이다. 추진현황에 없는 모아타운· 가로주택은 빠져 있다. 자료: 서울시 정비사업 추진현황(2026.6말).

도심권은 관리처분 단계 기존 가구가 착공 단계 건립 세대의 20배다. 동북권과 서남권도 기존 가구가 더 많다. 이주가 몰릴 수 있는 권역을 가늠하는 신호이며, 5절 다섯째 제안에서 다시 다룬다.

4-5. 저렴한 공공임대, 돌아오지 못하는 원세입자

정비 뒤 공공임대에는 원래 세입자 5가구 가운데 2가구의 자리만 있다. 그 공공임대 자체는 저렴하다. 동북권에서 정비가 끝난 재정비촉진구역 14곳의 아파트 실거래 가운데 공공임대로 추정한 계약 561건은 환산 임대료 중위값이 월 27만 원이었다. 이 가운데 99%가 월 60만 원 이하였고, 67%는 월 30만 원 이하였다. SH(서울주택도시개발공사) 재개발임대의 공고 조건(2025년 10월 24일 공고 1,598가구, 보증금 562만~4,349만 원, 월세 6만~34만 원)과 비슷한 수준이다.

예외는 장기전세다. 서울시는 장기전세를 늘리고 있다. 신혼부부용 장기전세 ‘미리내집’을 2030년까지 1만 7,500호 더 공급하고, 역세권 장기전세는 늘어난 용적률의 절반 이상을 장기전세로 짓게 한다. 장기전세의 보증금은 주변 전세 시세의 80% 이하로 정하지만, 2025년 SH 공고에서 가장 낮은 보증금도 2억 4천만 원이 넘는다. 환산하면 월 100만 원으로, 저렴주택 기준의 1.7배다. 시세에 가까운 임대료를 받는 공공임대도 같은 문제를 안고 있다. LH(한국토지주택공사) 사장은 2026년 10월 12일 국토교통위원회 국정감사에서 늘어나는 임대주택의 상당 부분이 보편형 임대이며, 보편형 임대는 "거의 시세에 육박하는 수준"으로 임대료를 받는다고 설명했다(파이낸셜뉴스 2026.10.12 보도). 정비 뒤 임대주택 가운데 이런 유형의 비중이 커질수록 저소득 세입자가 들어갈 수 있는 임대주택은 줄어든다. 유형별 구성이 공개되지 않아, 이 글은 공공임대의 80~100%를 저렴주택으로 보았다.

문제는 누가 들어가느냐다. 서울시 도시정비조례 제46조는 해당 정비구역 세입자에게 재개발 임대주택의 1순위 입주 자격을 준다. 대상은 정비구역 지정을 위한 공람공고일 3개월 전부터 이주하는 날까지 계속 그 구역에 산 무주택 세대주다. 공람공고일 3 개월 전 이후에 들어온 세입자는 기초생활수급자가 아니면 자격이 없고, 혼자 사는 세대주는 30세 이상이거나 소득이 있어야 한다. 구역 지정에서 이주까지 보통 수년이 걸리므로, 이주할 때 살고 있는 세입자 가운데 상당수가 자격을 얻지 못한다.

자격이 있어도 모두 들어갈 수는 없다. 착공 전 재개발 206곳은 민간 세입자 2.4가구당 공공임대가 1세대꼴이다(3-1절). 이주에서 입주까지는 공사 기간을 포함해 수년이 걸리고, 그사이 다른 곳에 자리를 잡은 세입자는 돌아오지 않기 쉽다. 1세대 뉴타운인 길음4구역의 원주민 재정착률은 세입자를 포함해 17.1%로, 6명 중 1명만 돌아왔다(2008년 서울시 국정감사, 국토연구원 국토정책브리프 제205호). 18년 전 제도 아래의 결과이며, 그 뒤 원세입자가 실제로 몇 세대 재입주했는지는 공개되지 않는다.

1순위를 채우고 남은 임대주택은 분양신청을 포기한 토지등소유자, 저소득 대학생, 다른 재개발구역 세입자, 가로주택·소규모재개발 구역 세입자의 순서로 공급된다(같은 조 제3항). 그래서 새 단지의 공공임대에는 저소득층이 살지만, 상당수는 그 동네에 원래 살던 사람이 아닐 수 있다. 정비 뒤 공공임대는 저렴한 집의 수를 일부 지키지만, 그 집에 살던 사람까지 지킨다고 보기는 어렵다.

5. 무엇을 바꿀 것인가

정비사업의 목표에는 주택을 늘리는 일과 함께, 적은 소득으로도 살 수 있는 집을 확보하는 일이 들어가야 한다. 총공급이 늘더라도 기존 세입자가 감당할 집이 줄어든다면 그 감소를 메울 대책이 필요하다. 공급계획에 저렴주택의 멸실과 대체 물량을 함께 반영하고, 철거 전에 이주 기간 동안 살 곳을 확보해야 한다.

정비사업이 세입자의 희생 위에서 진행되어서는 안 된다. 아래 제안에는 비용이 든다. 그러나 지금도 비용은 들고 있다. 저렴주택을 잃는 세입자가 보이지 않게 치르고 있을 뿐이다. 임대주택을 줄여 사업성을 맞추는 것도 그 비용을 세입자에게 넘기는 일이다. 이 비용은 정비로 생기는 이익 안에서 먼저 치러야 한다. 공공은 사업성이 낮은 구역에 상환을 전제로 한 융자로 이를 보완하고, 공공이 가진 매입임대를 지켜야 한다.

첫째, 저렴주택 멸실·대체 현황 공시. 표 3·4의 증감을 사업장별로 만들어 공개하라는 뜻이다. 추진현황은 이미 기존 가구 수와 임대 세대를 공개한다. 여기에 세입자 수와 월 60만 원 이하 주택 수, 임대 유형별 세대수와 완공 시점, 사업이 끝난 뒤 원세입자 재입주 실적을 더해 분기마다 공표해야 한다. 임대 유형별 세대수에서는 장기전세처럼 저소득 세입자가 들어가기 어려운 유형의 비중을 따로 밝혀야 한다. 사업성 보정계수나 세입자 보상을 이유로 줄인 임대주택 세대수와 그 산정 근거도 사업지별로 공개해야 한다. 2026년 3월 모아타운 60곳에 보정계수를 일괄 적용했을 때 줄어든 임대주택 총세대수는 발표 자료에 나오지 않았다. 소규모정비 현황에는 기존 가구 수부터 넣어야 하고, 모아타운 통합심의 때 파악하는 세입자 현황도 관리계획과 사업시행계획인가 고시에 함께 공개해야 한다. 보상과 이주 대책을 세울 때는 건축물대장이 아니라 실제 거주 조사를 기준으로 삼아야 한다.

둘째, 철거 전 대체 주거 확보와 이행 확인. 대체 주거를 확보할 수단은 이미 법에 있다. 도시정비법은 사업시행계획서에 임시거주시설을 포함한 주민이주대책과 세입자의 주거·이주 대책을 포함하게 하고(제52조), 재개발 사업시행자에게 임시거주 조치를 요구한다(제61조). 순환정비방식으로 사업을 하면 사업시행자는 LH·SH가 보유한 공공임대를 순환용주택으로 우선 공급해 달라고 요청할 수도 있다(제59조). 철거 전 대체 주거 확보는 오래전부터 제기된 대책이다. 그러나 임시거주 조치는 융자 알선으로도 채울 수 있고, 계획서에 적은 대책을 철거 전에 실제로 확보했는지 확인하는 절차는 검토한 법령에서 찾지 못했다. 재건축과 소규모정비에는 제61조도 적용되지 않는다.

그래서 이행을 확인하는 장치가 필요하다. 사업시행자는 이주를 시작하기 전에 세입자 수와 실제로 확보한 대체 주거 물량을 구청에 제출하고, 구청은 이를 공개해야 한다. 확보 물량이 이주가 필요한 세입자 수에 못 미치면 이주·철거 시기를 늦추도록 인가 조건에 넣어야 한다(다섯째 제안). 대체 주거 확보의 일차 책임은 사업시행자에게 두고, 서울시와 SH는 이주 수요가 몰리는 권역에서 매입임대·전세임대를 순환용주택으로 우선 배정해 뒷받침해야 한다. 아울러 제61조의 임시거주 조치를 융자 알선이 아닌 같은 생활권의 실제 주거 제공 의무로 강화하고, 재건축과 소규모정비까지 넓혀야 한다. 재건축은 도시정비법 제61조 자체를 고치고, 소규모정비는 소규모주택정비법 제56조의 준용 목록에 제61조를 넣으면 된다.

셋째, 세입자 보상과 임대주택의 분리, 세입자 수에 연동한 임대 물량. 서울시는 이미 세입자 손실보상에 상당하는 용적률을 최대 25%까지 더해 준다(서울시 소규모정비조례 제50조, 서울특별시고시 제2026-236호). 그런데 서울시 소규모정비조례 제44 조의4 제3항은 같은 보상에 임대주택 공급 비율 완화까지 허용한다. 가장 빨리 할 수 있는 일은 이 임대 비율 완화를 없애는 것이다. 세입자 보상은 사업시행자의 책임으로 두고, 임대 비율 완화와 맞바꾸지 못하게 해야 한다. 세입자 보상을 이유로 용적률을 새로 더 주거나 임대주택을 줄여서는 안 된다.

높이·밀도 여건 때문에 가산 폭을 다 쓰지 못해 사업성이 부족한 구역에는 상환을 전제로 한 공공 융자로 보완해야 한다. 서울시는 소규모정비조례 제46조에 따라 세입자 보상비의 60% 이내, 토지주택공사 등과 공동 시행할 때에는 80% 이내에서 융자하거나 융자를 알선할 수 있고, 사업시행자는 준공인가 신청 전에 이를 상환해야 한다. 일반분양 수입과 상환 여력을 따져 지원 방식을 조례 개정에 함께 담아야 한다. 임대주택 비율에 사업성 보정계수를 적용하게 한 서울시 소규모정비조례 제44조의4 제4항은 삭제해야 한다.

국토교통부는 관리계획 수립 기준(소규모주택정비법 제43조의2 제5항)에 세입자 현황 조사와 그에 따른 임대 공급계획을 넣어야 한다. 더 나아가 도시정비법 시행령 제9조 단서의 세입자 연동 임대 비율 상향을 재량이 아닌 의무로 바꾸고, 같은 장치를 소규모주택정비법에 신설하며, 조합이 시행하는 가로주택정비사업에도 세입자 손실보상을 의무화하는 법 개정이 필요하다.

넷째, 정비구역 안 공공 매입임대의 임대주택 재편. 서울시와 SH, LH는 영향권 안 매입임대 1만 120세대를 어떻게 처리할지 원칙을 정해 공개해야 한다. 그 원칙은 현금 청산이 아니라, 공공이 토지등소유자로서 분양신청을 해 새 단지의 임대주택으로 재편하는 것이어야 한다. 공공도 토지등소유자이므로 추가분담금 납부는 다른 조합원과 같은 의무다. 이를 공공임대를 새로 확보하는 비용으로 보고, 같은 생활권에서 매입임대를 새로 사는 단가와 비교해 판단해야 한다. 공사 기간 입주자는 인근 다른 매입임대로 옮겨 살 수 있게 해야 한다.

다섯째, 인가 시기 조정 기준에 저렴주택 멸실 반영. 시기 조정은 새로운 요구가 아니다. 서울시는 2011년에도 많은 구역이 동시에 추진되면 멸실 물량이 몰려 전월세 시장에 충격을 줄 수 있다며 정비사업 시기 조절을 병행하겠다고 밝혔다(서울시, 2011.4.14). 〈표 8〉은 그 우려를 지금도 살펴볼 이유를 보여 준다. 서울시 도시정비조례 제49조가 명시한 기준은 주택의 수다. 주거정책심의회가 주택시장 불안정 등을 이유로 조정할 수 있는 여지는 있으므로, 우선 심의 자료에 저렴주택의 멸실량과 공급량을 넣게 해야 한다. 나아가 이를 명시 기준으로 더해야 한다. 목적은 공급을 멈추는 데 있지 않고, 저렴주택 감소가 몰리는 동북권·서남권과 관리처분 단계 기존 가구가 많은 도심권에서 이주 시기가 겹치지 않게 인가 시기를 분산하는 데 있다. 이주 수요가 한 시기에 몰리면 주변 전월세가 오를 수 있고, 이는 다른 사업장의 이주도 어렵게 만든다. 정부와 서울시는 이주 수요가 몰리는 시기와 권역에 맞춰 공공택지와 공공주택의 입주 물량을 배치해야 한다. 임대료 기준을 조례로 넣을 수 있는지는 도시정비법 제75조의 위임 범위에 달려 있으므로, 필요하면 법에 근거를 두어야 한다. 소규모정비에도 인가 시기 조정이 적용되도록 둘째 제안의 제61조와 함께 도시정비법 제75조도 소규모주택정비법 제56조의 준용 목록에 넣어야 한다.

〈표 9〉 다섯 가지 제안의 주체와 제도 경로

제안 주체 제도 경로
첫째, 저렴주택 멸실·대체 현황 공시 서울시 정비사업 추진현황 공개 항목 확대, 관리계획·사업시행계획인가 고시
둘째, 철거 전 대체 주거 확보와 이행 확인 국회(법률), 서울시·SH 도시정비법 제61조 개정, 소규모주택정비법 제56조 준용 확대, 인가 조건
셋째, 세입자 보상과 임대주택의 분리 서울시, 국토교통부(시행령·고시), 국회(법률) 서울시 소규모정비조례 제44조의4 제3항·제4항 삭제, 관리계획 수립 기준 보완(소규모주택정비법 제43조의2 제5항), 도시정비법 시행령 제9조 개정, 소규모주택정비법에 세입자 연동 임대 비율 신설·가로주택 세입자 손실보상 의무화
넷째, 정비구역 안 매입임대의 임대주택 재편 서울시·SH·LH 처리 원칙 수립·공개
다섯째, 인가 시기 조정 기준에 저렴주택 멸실 반영 서울시, 국회(법률) 서울시 도시정비조례 제49조, 도시정비법 제75조, 소규모주택정비법 제56조 준용 확대

정비 뒤 주택이 몇 채 늘었는지만으로는 공급의 성과를 충분히 설명할 수 없다. 누구에게 살 수 있는 집이 늘었고, 누구에게 줄었는지까지 물어야 한다.

분석의 범위와 한계

이 글의 계산은 구역이 모두 정비된다고 본 누적 추정이다. 초기 단계 구역은 해제되거나 늦어질 수 있다. 정비하지 않았을 때 이 집들이 노후화나 개별 건축으로 얼마나 줄었을지와 비교하지 않았고, 정비가 공급을 늘려 주변 임대료를 낮추는 효과도 측정하지 않았다. 그런 효과가 있더라도 나타나기까지 수년이 걸리는 반면, 이주는 관리처분 직후에 몰린다.

세입자 비율과 저렴주택 비율은 구·권역 평균이다. 동북권 일부 지역에서 따로 확인해 보면, 정비 영향권 안 연립·다세대 새 계약(갱신 제외)의 월 60만 원 이하 비율은 33.4%로 영향권 밖(26.0%)보다 높았다. 따라서 실제 감소는 이 글의 추정보다 클 가능성이 있다.

새 아파트 실거래 신고에는 SH·LH 공공임대 계약도 섞여 있다. 이 글은 공공임대를 따로 세므로 그 계약을 빼고 민간 몫을 구했다. 어디까지를 공공임대로 볼지에 따라 결과가 조금 달라진다(〈표 5〉, 부록 〈표 A3〉). 새로 짓는 민간 주택 가운데 세를 놓는 몫은 40~70%로 두었다. 최근 지은 서울 아파트에서 세를 준 민간 주택은 30~37%여서(2024 서울시 주거실태조사, 건축 시기 최근 구간, 표본 약 300가구), 이 범위는 저렴주택을 넉넉히 잡은 값이다.

범위에서 빠진 사업도 있다. 도심공공주택복합사업(영향권 저층주택 약 3.1만 호)은 계산에서 뺐다. 이 사업은 「공공주택 특별법」에 따라 LH·SH가 직접 시행하고, 토지등소유자는 조합원 분양이 아니라 현물보상으로 새 주택을 받는다. 공급 주택은 전체의 10% 이상(주거상업고밀지구는 15% 이상)을 공공임대로, 10% 이상을 지분적립형·이익공유형 분양주택으로, 60% 이상을 그 밖의 공공분양주택으로 짓는다(「공공주택 특별법 시행령」 제3조 제2항). 지정권자는 지역 여건에 따라 이 비율을 조정할 수 있다(같은 조 제4항). 건립 세대의 일정 비율을 임대주택으로 짓는 도시정비법 사업과 계산 구조가 달라, 같은 방식으로 셀 수 없다. 공공재개발은 구역계에서 일반 재개발과 구분되지 않아 같은 임대 비율을 가정했다. 공공재개발은 토지등소유자 분양분을 뺀 세대의 20~50% 범위에서 시·도 조례가 정하는 비율 이상을 공공임대·지분형주택·공공지원민간임대로 지어야 해(도시정비법 제2조 제2호 나목) 일반 재개발보다 임대가 많을 수 있다. 확인된 후보지 18곳의 공공임대 비율을 30%로 높여도 서울 전체 감소는 0.1만 호 남짓 줄어드는 데 그친다(〈표 5〉).

영향권에는 저층주택 밖의 주거도 있다. 계산에서 뺀 아파트 저렴 임대는 0.2만 호 남짓으로 작다. 재건축 구역 밖의 6층 이상 다세대·도시형생활주택 2.6만 호는 대부분 2015년 이후 지어져, 정비 때 남겨 두는 경우도 있다. 상가주택 위층 같은 다른 용도 건물 안의 주거 1.4만 호는 세지 않았으며, 이는 감소를 작게 잡는 쪽이다.

자료에서 빠지는 집과 계약도 있다. 건축물대장에 오르지 않은 근린생활시설 주거나 방 쪼개기, 고시원·쪽방 같은 비주택은 세지 못했다. 대장 호수를 실제 가구로 보정했지만, 비주택은 보정 대상에 들어가지 않는다. 또 보증금 6천만 원 이하이면서 월세 30만 원 이하인 임대차는 신고 의무가 없어(부동산 거래신고 등에 관한 법률 시행령 제4조의3), 확정일자를 받지 않으면 실거래 자료에 잡히지 않는다. 이런 계약은 환산하면 모두 월 60만 원 이하다. 갱신을 뺀 실거래 계약 가운데 이런 계약은 7.9%인데, 실태조사에서 이런 계약으로 사는 저층 민간 세입자는 13.1%다. 지금 내는 임대료 기준에는 오래 산 가구의 낮은 임대료가 섞여 있어 이 차이를 모두 누락으로 볼 수는 없다. 그래도 시세 임대료 기준의 저렴주택 비율은 실제보다 낮게 잡혔을 수 있다. 두 누락 모두 감소를 작게 잡는 쪽으로 작용한다.

원세입자의 실제 재입주율, 이주 가구의 이후 주거, 매입임대 처리 실적, 정비 뒤 공공임대의 유형별 구성, 1인 가구가 감당할 수 있는 소형 임대주택의 공급량은 공개 자료가 없어 다루지 못했다.

부록. 자료와 방법

정비 영향권. 서울플랜+ 도시계획사업 구역계(2026.9, 2,776개 구역)를 재개발(재개발·재정비촉진·주거환경개선 정비형), 재건축, 신속통합기획, 모아타운, 가로주택 등(가로주택·소규모재건축·소규모재개발·자율주택정비)의 다섯 유형으로 나눴다. 도심공공주택복합사업과 공공주택지구는 뺐다. 착공·준공 단계 구역(서울플랜+ 코드정의표 기준, 모든 사업 유형)과 취소 구역은 뺐고, 구역계 안쪽의 제외 영역은 구역에서 뺐다. 연속지적도 필지마다 안쪽 대표점을 잡고, 좌표계를 맞춘 뒤(EPSG:5186 → 5174) 대표점이 들어가는 구역을 배정했다. 여러 유형에 걸치면 위 순서로 하나만 셌다.

주택 수. 건축물대장 표제부에서 다가구는 가구 수, 단독은 1호, 연립·다세대는 세대수를 썼다. 이 글은 저층주택에서 사라지는 저렴주택을 세므로, 아파트와 6층 이상 공동주택, 근린생활시설 등 다른 용도 건물 안의 주거(영향권 1.4만 호)는 뺐다. 기존 주택은 ‘호’, 새로 짓는 주택은 ‘세대’로 세고, 본문의 증감은 ‘호’로 적었다.

실제 사업구역 기준(하한). 모아타운 필지 가운데 진행 중인 가로주택·소규모재건축·소규모재개발 사업구역에 속한 필지만 남겼다. 정비구역으로 지정되기 전인 신속통합기획 ‘대상지 선정’ 단계는 사업이 무산될 수 있어 뺐다. 전체 영향권 기준(상한)에는 둘 다 포함했다.

실제 가구 보정. 건축물대장에 적힌 호수는 실제로 사는 가구보다 적다. 그래서 서울시가 사업장마다 조사한 기존 가구 수와 대장 호수를 비교해, 그 차이만큼 늘려 잡았다. 비교는 추진현황의 착공 전 재개발 222곳 가운데 구역 이름이 맞는 200곳에서 했다. 대장 호수가 실제 가구의 5분의 1도 안 되거나 두 배를 넘는 25곳은 구역 경계가 맞지 않은 것으로 보아 뺐다. 서울시가 조사한 기존 가구에는 구역 안 아파트와 상가 건물에 사는 가구도 들어 있다. 그래서 건축물대장 쪽에도 같은 집들을 넣어, 같은 범위끼리 비교했다. 비율은 구역별 비율을 평균하지 않고, 전체 합계끼리 나누어 구했다.

〈표 A1〉 건축물대장 호수 ÷ 실제 가구

비교 대상 대장 호수÷실제 가구 쓰인 시나리오
착공 전 재개발 175곳 전체 0.77 감소 최대
그 가운데 초기 단계 106곳 0.87 감소 최소
두 값의 중간 0.82 기본

저층주택만 비교하면 0.70~0.78로 더 낮고, 이 값을 쓰면 감소가 더 크게 나온다.

세입자와 저렴주택 비율. 정비 전 저렴주택은 두 비율로 구했다. 하나는 구마다 저층주택에 사는 가구 가운데 민간 세입자의 비율이고, 다른 하나는 그 세입자 가운데 월 60만 원 이하로 사는 비율이다. 지금 내는 임대료 기준은 서울시 2024 주거실태조사로, 시세 임대료 기준은 국토교통부 실거래(2023~2025년, 갱신 제외 54만 건)로 구했다. 공공 매입임대 입주 가구는 민간 세입자에서 빼고 따로 세어 더했다. 시세 임대료 기준에는 계약구분이 ‘신규’로 표시된 계약(90.6%)과 구분이 비어 있는 계약(9.4%) 이 함께 들어 있다. ‘신규’ 표시 계약만 쓰면 시세 임대료 기준 감소는 1.9만~2.8만 호에서 1.7만~2.5만 호로 줄어든다.

정비 후 시나리오. 정비 뒤 모습에는 아직 정해지지 않은 값이 많다. 그래서 값마다 범위를 두고, 감소가 가장 작게 나오는 값끼리, 중간 값끼리, 가장 크게 나오는 값끼리 묶어 세 시나리오를 만들었다.

〈표 A2〉 시나리오별 가정

가정 감소 최소 기본 감소 최대 근거
대장 호수÷실제 가구 0.87 0.82 0.77 〈표 A1〉
새로 짓는 주택÷살던 가구 1.45 1.33 1.23 추진현황 재개발 계획(1.33:착공 전 206곳, 1.23:주택정비형 재개발 전체, 1.45:초기 단계 사업장)
공공임대 비율:재개발·신속통합기획 22% 18.4% 15% 추진현황 주택정비형 재개발 실적
공공임대 비율:재건축 12% 10% 8% 추진현황(단독주택 재건축 7.8%, 공동주택 재건축 12.2%)
공공임대 비율:모아타운·가로주택 등 15% 12% 9.8% 가로주택 실적(9.8%)과 동북권 3개 구 사업개요(14.4%)의 중간
공공임대 가운데 월 60만 원 이하 100% 90% 80% 장기전세 등은 저렴하지 않음(4-5절)
민간 새 주택 가운데 세를 놓는 몫 70% 70% 40% 최근 지은 서울 아파트에서 세를 준 민간 주택은 30~37%(실태조사). 70%는 넉넉히 잡은 값
민간 임대 가운데 월 60만 원 이하 권역별 0~3.5% 같음 같음 정비 완료 구역 실거래(아래)

새로 짓는 주택이 살던 가구의 몇 배인지(배율)는 서울시가 기존 가구와 건립 계획을 함께 공개한 재개발에서만 구할 수 있었다. 재건축과 소규모정비는 이런 자료가 없어 재개발의 배율(1.23~1.45배)을 그대로 썼고, 그 대신 범위를 넓게 잡았다. 신속통합기획은 별도 사업 유형이 아니라 절차여서 재개발과 같은 임대 비율을 썼다. 가격 기준을 바꾼 계산(〈표 5〉)에서 공공임대 가운데 기준 이하로 공급되는 비율은 60만 원 기준과 같다고 가정했다.

새 아파트 민간 임대의 저렴주택 비율. 동북권(강북·성북·중랑)에서 정비가 끝난 재정비촉진구역 14곳의 아파트 전월세 실거래 7,559건(2023~2025)으로 구했다. 실거래에는 공공임대 계약도 신고된다. 정비 후 계산은 공공임대를 따로 세므로, 이 계약을 민간 몫에 남기면 같은 집을 두 번 세게 된다. 그래서 공공임대로 보이는 계약을 뺐다. 기준은 단지명에 ‘임대’가 들어간 계약, 그리고 같은 단지·같은 전용면적 계약이 3건 이상이면서 그 80% 이상이 월 60만 원 이하인 묶음이다. 남은 민간 계약 6,998건 가운데 월 60만 원 이하는 3.5%였다. 다른 권역은 아파트 민간 세입자의 저렴주택 비율에 비례해 줄였다(서남권 3.4%, 도심권 1.8%, 서북권 0.4%, 동남권 0%). 뺀 계약 561건의 환산 임대료 중위값은 월 27만 원으로, SH 재개발임대 공고 조건과 비슷하다. 다만 두 번째 기준은 낮은 임대료로 거르는 방식이어서 민간의 저렴한 계약도 함께 빠졌을 수 있다. 제외 기준별 결과는 〈표 A3〉과 같다.

〈표 A3〉 공공임대 추정 제외 기준별 결과 (기본 시나리오)

제외 기준 제외한 계약 (건) 월 60만 원 이하 비율 (%) 감소, 지금 내는 임대료 기준 (만 호) 감소, 시세 임대료 기준 (만 호)
제외하지 않음 0 10.6 2.9~4.1 0.5~0.9
단지명 ‘임대’만 제외 139 9.0 3.3~4.6 0.8~1.4
단지명+저임대료 집중 제외(본문) 561 3.5 4.4~6.0 1.9~2.8

주: 감소 범위는 실제 사업구역 기준과 전체 영향권 기준이다. 공공임대 추정 계약을 전혀 빼지 않아도 기본 시나리오에서 저렴주택은 줄어든다. 다만 감소 규모는 3분의 1가량 작아진다. 첫 행은 본문 〈표 5〉의 해당 행과 같다.

〈표 A4〉 사업 유형별 저렴주택 증감 (기본 시나리오, 전체 영향권, 지금 내는 임대료 기준)

유형 실제 가구(만 가구) 정비 전 저렴주택(만 호) 정비 후 저렴주택(만 호) 감소(만 호) 감소율(%) 시세 임대료 기준 감소율(%)
재개발 16.9 5.9 4.0 1.8 31 12
재건축 1.9 0.5 0.3 0.3 52 (규모 작음) 39 (규모 작음)
신속통합기획 9.0 3.2 2.2 1.0 32 15
모아타운 11.5 4.1 1.9 2.2 53 41
가로주택 등 4.0 1.4 0.7 0.7 53 38
서울 43.3 15.1 9.1 6.0 40 24

주: 반올림 때문에 합계와 차이가 맞지 않을 수 있다. 그림 3의 ‘재개발·재건축 정비구역’은 이 표의 재개발과 재건축을 합친 값이다(지금 내는 임대료 기준 33%, 시세 임대료 기준 14%).

공공재개발 민감도. 서울시 공공재개발 1차(2021.1, 8곳)·2차(2021.3, 16곳) 후보지 24곳 가운데 구역계 이름이 일치한 18곳 (영향권 저층주택 0.93만 호)의 공공임대 비율을 높여 다시 계산했다. 25%로 높이면 감소는 4.3만~6.0만 호, 30%로 높이면 4.2만~5.9만 호다. 30%에서는 이 18곳의 저렴주택이 줄지 않는다. 다만 이 계산은 늘어난 공공임대의 90%가 월 60만 원 이하라고 본 것이다. 공공재개발의 의무 물량에는 지분형주택과 공공지원민간임대도 들어가므로, 이런 유형이 많으면 저렴주택은 이보다 적게 생긴다. 구역계에서 찾지 못한 6곳과 3차 이후 선정지는 반영하지 않았다.

관리처분 단계와 착공 단계의 비교. 추진현황의 재개발·재건축 사업장 가운데 ‘관리처분’ 단계 75곳의 기존 가구 수와 ‘착공’ 단계 62곳의 건립 세대수를 권역별로 더했다(〈표 8〉). 관리처분인가에서 착공까지 중위값 3.2년이 걸린다. 그러나 두 값은 서로 다른 사업 집단의 규모이고 관리처분 단계에는 이미 이주한 가구도 들어 있어, 같은 기간의 철거·준공 물량이나 연도별 전망으로 읽어서는 안 된다.

기타 자료. 소규모정비 현황은 서울 열린데이터광장 OA-23113(2026.11.7 조회, 1,024곳), 공공 매입임대는 마이홈포털 공공임대 단지정보(2026.11, 필지고유번호 포함)를 썼다.

법령과 서울시 기준. 국가법령정보 원문으로 확인했다. 사업성 보정계수 산식은 서울특별시고시 제2026-236호(정릉동 559-43 일대 모아타운 관리계획)에서 확인했다. 5절의 제도 개선안은 아래 법령 원문을 확인해 마련했다. 법·조례 개정 문안으로 만들 때에는 따로 법률 검토가 필요하다.

〈표 A5〉 확인한 법령과 서울시 기준

법령·기준 조문 시행일
도시 및 주거환경정비법 제2조·제10조·제52조·제59조·제61조·제73조·제75조·제101조의5 2026.7.1
같은 법 시행령 제9조 2026.7.1
공공주택 특별법 시행령 제3조 2026.9.8
빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 제30조·제35조의2·제43조의2·제43조의3·제43조의5·제49조·제56조 2026.7.1
서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례 제46조·제49조 2026.5.18
부동산 거래신고 등에 관한 법률 시행령 제4조의3 2026.10.1
서울특별시 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 조례 제40조·제44조의3·제44조의4·제46조·제50조 2026.10.1

재현. 주거실태조사 마이크로데이터, 정비사업 추진현황, 건축물대장, 실거래 자료는 모두 공개 자료다. 원자료 출처, 집계 코드, 중간산출물과 구·사업 유형별 집계표를 묶은 검증 자료는 새사연에 요청하면 제공한다.

참고문헌

  • 새로운사회를여는연구원(2026.11). 「서울 정비사업 영향권 저렴주택 분석」 검증 자료(코드·중간산출물, 요청 시 제공).
  • 서울특별시(2026). 「서울시 정비사업 추진현황」(2026.6 기준), 서울 열린데이터광장.
  • 서울특별시(2026). 「서울시 소규모주택정비사업 현황」, 서울 열린데이터광장 OA-23113.
  • 서울특별시(2026). 「서울시 도시계획사업(서울플랜+) 공간정보」, 서울 열린데이터광장.
  • 서울특별시(2026). 서울특별시고시 제2026-236호, 정릉동 559-43번지 일대 소규모주택정비 관리계획 승인 고시.
  • 서울특별시(2024.5.28). 「서울시, 모아타운·모아주택 8개소 통합심의 통과… 총 1690세대 공급」, 보도자료.
  • 서울특별시(2024.6.17). 「위기의 모아타운, 누구를 위한 재개발인가?」에 대한 해명자료.
  • 서울특별시(2026.3.27). 「서울시, 모아타운·모아주택 사업성 보정계수 적용 소규모정비 통합심의 통과」, 보도자료.
  • 서울특별시(2011.4.14). 「무조건 철거하는 주거정비는 그만!」, 서울시 미디어허브.
  • 파이낸셜뉴스(2026.10.12). 「이성훈 LH 사장 "연말까지 착공 목표 물량 달성 가능…대규모 인력 충원해야"」. https://www.fnnews.com/news/202610121525351918
  • 서울특별시(2026.3.17). 「서울시, ‘역세권 주택’ 사업성 개선해 역세권 장기전세 11.7만호 공급 박차」, 보도자료(주택실 공공주택과). https://www.seoul.go.kr/news/news_report.do?nttNo=454280
  • 서울특별시(2026.9.1). 「"집 걱정 줄어 아이 한명 더 생각"… 서울시, 미리내집 2030년까지 1만7,500호 추가 공급」, 보도자료(주택실 청년주거과). https://www.seoul.go.kr/news/news_report.do?nttNo=465059
  • 서울특별시(2021.1.15). 「흑석·양평 등 서울 8곳 ‘공공재개발’ 후보지 선정」; 뉴시스(2021.3.29). 「성북1·장위8 등 16곳 공공재개발 추진」.
  • 서울주택도시개발공사(2025.10.24). 재개발임대주택 입주자 모집공고(한국경제 2025.10.24 보도); 서울주택도시개발공사(2025). 장기전세주택 입주자 모집공고.
  • 서울신문(2026.10.23). 「서울 면목·사당 모아주택 2121가구 공급…2027년 착공 추진」.
  • 머니투데이(2026.10.23). 「임대주택 161가구 줄였다…서울 면목·사당 2121가구 공급 속도」.
  • 서울특별시(2026.7.8 게시). 「2024년 서울시 주거실태조사 마이크로데이터」·「코드북」, 서울 열린데이터광장 OA-22399(공공누리 제2유형). https://data.seoul.go.kr/dataList/OA-22399/F/1/datasetView.do
  • 국토교통부. 실거래가 공개시스템, 건축물대장. 마이홈포털 공공임대 단지정보.
  • 국토연구원. 국토정책브리프 제205호(길음4구역 원주민 재정착률, 2008년 서울시 국정감사 자료 인용).
  • 국토교통부·한국국토정보공사. 연속지적도(브이월드, 2026.10).

글: 진남영, (사)새로운사회를여는연구원 원장