기업형 임대주택은 중산층을 위한 임대주택을 공급한다는 명분으로 도입되었다. 전세가격 상승과 월세 전환으로 서민들의 주거비 부담이 가중되면서 최장 8년간 안정적으로 거주할 수 있다는 기업형 임대주택은 새로운 주거대안으로 인식되기도 하였다. 하지만 기업형 임대주택을 공급하기 위한 정부의 지원정책이 발표되고 사업이 추진되면서 기업형 임대주택이 누구를 위한 임대주택 정책인지에 대한 논란이 만들어지고 있다. 기업형 임대주택을 둘러싼 논란은 한정된 정부 재원을 어떻게 배분할 것인가의 문제로 귀결되고 있다. 정부는 기업형 임대주택 공급을 확대하기 위하여 주택기금 융자, 공공택지 배분, 용적률 상향, 토지 수용권 부여 등 막대한 지원을 적용하고 있다. 정부의 막대한 공적지원에도 불구하고 기업형 임대주택으로 공급된 임대주택의 임대료는 주택시장의 임대료와 비교하여 높은 수준이다. 기업형 임대주택은 누구를 위하여 공급되고 있는 것인지 의문이 만들어지고 있다.
본 연구는 정부의 기업형 임대주택 정책의 내용을 분석하여 지원정책이 가지고 있는 문제점을 지적하고 이에 대한 해결책을 모색하기 위한 목적을 가지고 있다. 박근혜정부가 도입한 기업형 임대주택은 정비사업 연계형, 촉진지구형, LH공모형, 민간 제안형 등으로 그 유형이 다양화되어 있다. 기업형 임대주택의 각 유형별 분석을 통하여 박근혜정부의 기업형 임대주택 정책이 가지고 있는 문제점을 살펴보고자 한다.
공익사업으로 둔갑한 기업형 임대주택
공익사업과 토지 수용권
사전적 의미에서 공익사업은 국가 또는 지방자치단체 등의 공적기관이 공공의 이익을 위하여 재정자금을 투자하여 벌이는 사업을 의미한다. 공익사업은 공공의 이익을 위하여 공공기관 등이 시행하는 사업이므로 국가 등 사업시행자는 공익사업의 대상이 되는 토지 등을 강제로 취득하여 사용할 수 있다. 헌법으로 재산권이 보호되고 있는 대한민국에서 토지 등의 수용∙사용은 개인의 재산권에 대한 중대한 침해이다. 하지만 공공복리를 위하여 법률이 정하는 경우 제한된다. 공익사업은 공공의 복리를 위한 사업으로 토지를 수용하거나 사용할 수 있다고 법률로 규정한다. 이러한 공익사업에 대한 정의는 『공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률』(이하 “토지보상법”이라 한다.) 제2조에서 “법 제4조에 각호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다”로 규정하여, 토지보상법 제4조에 따라 법률로 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업을 공익사업으로 분류하고 있다.
토지보상법 제4조(공익사업) 이 법에 따라 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음의 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다.
- 국방ㆍ군사에 관한 사업
- 관계 법률에 따라 허가·인가ㆍ승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도ㆍ도로ㆍ공항ㆍ항만ㆍ주차장ㆍ공영차고지ㆍ화물터미널ㆍ궤도ㆍ하천ㆍ제방ㆍ댐ㆍ운하ㆍ수도ㆍ·하수도ㆍ하수종말처리ㆍ폐수처리ㆍ사방ㆍ방풍ㆍ방화ㆍ방조ㆍ방수ㆍ저수지ㆍ용수로ㆍ배수로ㆍ석유비축ㆍ송유ㆍ폐기물처리ㆍ전기ㆍ전기통신ㆍ방송ㆍ가스 및 기상 관측에 관한 사업
- 국가나 지방자치단체가 설치하는 청사ㆍ공장ㆍ연구소ㆍ시험소ㆍ보건시설ㆍ문화시설ㆍ공원ㆍ수목원ㆍ광장ㆍ운동장ㆍ시장ㆍ묘지ㆍ 화장장ㆍ도축장 또는 그 밖의 공공용 시설에 관한 사업
- 관계 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 학교·도서관·박물관 및 미술관 건립에 관한 사업
- 국가, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 또는 국가나 지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택 건설 또는 택지 및 산업단지 조성에 관한 사업
- 제1호부터 제5호까지의 사업을 시행하기 위하여 필요한 통로, 교량, 전선로, 재료 적치장 또는 그 밖의 부속시설에 관한 사업
- 제1호부터 제5호까지의 사업을 시행하기 위하여 필요한 주택, 공장 등의 이주단지 조성에 관한 사업
- 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업
토지보상법4조8호의 별표는 개별법에 따라 토지를 수용하거나 사용할 수 있는 사업을 열거하고 있으며, 토지보상법 제4조의2에서는 “이 법에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업은 제4조 또는 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 정할 수 없다”로 규정하여 공익사업의 구분을 엄격히 정하고 있다. 토지보상법4조8호의 별표에서 열거하고 있는 공익사업과 관련된 법률은 전체110개에 이르고 있다. 토지보상법4조의8호의 별표45에서 “『민간임대주택에 관한 특별법』(이하 “민간임대주택법”이라 한다.) 제20조에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업”을 공익사업으로 규정하고 있다. 또한 민간임대주택법 제20조 ①항에서 “임대사업자가 전용면적85㎡이하의 민간임대주택을 100호 이상 건설하기 위하여 사업 대상 토지 면적의 80% 이상을 매입한 경우로서 나머지 토지를 취득하지 아니하면 그 사업을 시행하기가 현저히 곤란해질 사유가 있는 경우에는 시·도지사에게 「토지보상법」 제4조제5호에 따른 지정을 요청할 수 있다.” 로 규정하고 있으며, ②항에서 “제1항에 따라 지정을 받은 임대사업자가 「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받으면 「토지보상법」 제20조제1항에 따른 사업인정을 받은 것으로 본다.”로 규정하고 있다. 즉 기업형 임대주택사업자가 기업형 임대주택공급을 목적으로 대상 토지의 80% 이상을 매입(토지사용승낙을 받은 경우 포함)하면 나머지 토지를 강제로 수용할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 기업형 임대주택 공익사업으로 규정되고 기업형 임대주택사업자는 토지를 강제로 수용할 수 있는 공익사업자로 규정되고 있다.
기업형 임대주택 촉진지구와 토지수용권
민간임대주택법에서 모든 기업형 임대주택사업자에게 토지 수용권을 부여하고 있지는 않다. 토지수용권이 부여되는 기업형 임대주택은 “기업형 임대주택 공급촉진지구”로 지정된 구역의 시행자로 제한된다. 기업형 임대주택 공급촉진지구는 시·도지사 등 지정권자가 부지 면적이5,000㎡이상의 범위에서 부지 면적 중 유상공급 면적(도로, 공원 등 관리청에 귀속되는 공공시설 면적을 제외한 면적을 말한다)의 50% 이상을 기업형 임대주택으로 건설·공급하기 위하여 지정한 구역을 의미한다. 또한 민간임대주택법 제23조에서 지정권자는 촉진지구 안에서 국공유지를 제외한 토지면적의 50% 이상에 해당하는 토지를 소유한 기업형 임대사업자를 시행자로 정할 수 있도록 규정하고 있다. 이러한 규정에 따라 지정권자인 시·도지사, 국토부장관이 기업형 임대주택 촉진지구로 지정하면 촉진지구 토지면적의 50% 이상을 소유한 기업형 임대주택사업자를 시행자로 지정할 수 있고, 시행자로 지정된 기업형 임대주택사업자는 토지면적의 80% 이상의 소유권을 확보하면 미동의자가 보유한 토지를 강제로 수용할 수 있게 된다.
한편 기업형 임대주택 촉진지구 지정은 국토부장관이 필요하다고 인정하는 경우 개발행위제한구역(그린벨트)을 해제하여 지정하는 경우를 포함하며, 촉진지구 면적이 30만㎡이상인 경우, 긴급히 사업을 시행할 필요가 있는 경우를 포함하도록 규정되어 있다. 이 규정에 따라 국토부장관은 그린벨트를 해제하여 대규모 기업형 임대주택촉진지구로 지정하여 개발하여 택지를 기업형 임대주택사업자에게 우선 공급하도록 규정되어 있다. 다른 한편 기업형 임대주택 공급촉진지구에서 LH 등 공공주택사업자가 시행자로 선정할 수 있으나 공공주택사업자의 업무는 택지조성으로 한정되며 택지는 기업형 임대주택사업자에게 매각되어 기업형 임대주택 공급에 활용된다. 기업형 임대주택공급 촉진지구는 민간 임대사업자에게 토지수용권을 부여하거나 공공의 수용권을 통하여 조성된 택지를 임대사업자에게 50% 이상을 제공하여 기업형 임대주택을 공급하도록 적용되고 있다. 기업형 임대주택 촉진지구는 민간시행자에게 토지수용권을 부여하여 공익사업 시행자와 동일한 위상을 부여하고 있으며, 공공주택사업자가 공공수용권을 사용하여 조성한 택지를 기업형 임대사업자에게 우선 공급하여 공용수용권이 효과를 이전시키고 있다. (… 계속)
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