이슈진단(104) 동아시아 주거복지 컨퍼런스 후기① 더 많은 사람들의 주거권 보장을 위하여

5월 14일~16일 서울시, 서울연구원, SH공사, 세종대학교, 오사카대학교가 공동으로 주최해 ‘동아시아 주거복지 컨퍼런스’가 서울에서 열렸습니다. ‘함께 사는 사회-가난한 사람들의 주거문제 해결을 위해’라는 주제를 가지고 열린 이번 컨퍼런스에는 한국을 비롯한 대만, 홍콩, 일본 등 동아시아 지역에서 주거 관련 학자와 공무원, 민간단체 활동가들이 참석해 각 국의 주거문제를 발표하고, 모두가 직면하고 있는 주거 문제를 해결하기 위해 시도했던 다양한 노력과 대안을 모색하는 자리였습니다. 민달팽이유니온은 주거권 보장을 위한 다양한 대안 중 청년과 사회주택을 키워드로 본 컨퍼런스의 주요 내용을 소개하고자 합니다. 이슈진단은 총 2회 연재됩니다.

민달팽이유니온은 청년 주거권 보장과 한국사회의 주거불평등 완화를 위해서 활동하는 청년 단체입니다. 제도 개선을 위해 교육, 연구, 캠페인 등 활동을 하고 있으며 청년들의 주거안정을 위해 달팽이집을 공급해 새로운 사회주택을 공급하고자 지속적으로 활동하고 있습니다. (필자 주)

눈에 보이는 변화를 위한 지혜를 모으는 장, 동아시아 주거복지 컨퍼런스

“이번 컨퍼런스를 통해 각 도시에 현실적으로 적용할 수 있는 주거 복지 대안을 찾을 수 있길 기대한다“

<동아시아 주거복지 컨퍼런스> 의 첫 날 주최를 맡은 서울연구원의 김수현 원장의 축사 중 일부이다. 이번 주거복지 컨퍼런스는 서울·일본·대만·홍콩 등의 전문가 및 활동가들이 모여 동아시아 국가들의 주거 빈곤층 문제 해결을 위한 연구와 사례를 공유하는 자리로 마련되었다. 주거문제 해결을 위한 청사진을 함께 그리는 것과 동시에 각자의 현장에서 발견되고 있는 주요한 사례들이 지속가능한 모델로서, 복제 가능한 정책이 될 수 있도록 심도 있는 토론을 진행했다.

그림1. 동아시아 주거복지 컨퍼런스 웹포스터

출처 : 서울특별시

컨퍼런스에 참여한 4개 국가 및 도시들이 겪는 주거문제의 양상과 현안은 각기 달랐지만, 그간 유사한 역사와 문화를 공유해온 만큼 이들의 고민과 함께 모색하고자 하는 대안에는 비슷한 점이 많았다. 또한 주목할 만한 점은 공공의 역할이 부재하거나 상당 부분 축소된 상황에서 민간의 자원과 활력이 공공과 만나 시너지를 낼 수 있는 주거모델이 이번 컨퍼런스의 주된 화두였다는 사실이다.

화려한 경제 성장 뒤에 있는 슬픈 그늘

동아시아 국가들은 서구적 관점에서 볼 때, 자본주의 체제에 후발주자로 진입한 국가들이었다. 세계 2차 대전 이후, 서구화와 자본주의를 보편적 가치로 지향하는 근대화 패러다임이 우위를 점했고, 대부분의 동아시아 국가들은 선진국 반열에 오르기 위해 부단히 노력해왔다. 그러한 노력의 일환으로 채택했던 것이 바로 발전국가 모델이다. 즉, 강한 국가를 중심으로 시장을 조정하며 경제 성장을 이끌어 온 것이다. 그 결과 아시아의 네 마리 용(한국, 중국, 싱가폴, 대만) 또는 동아시아의 기적이라는 말을 탄생시키며 단시간에 경제 성장을 이룩했다. 한국의 경우 1970년대 평균 경제성장률이 10.5%였고 외환위기를 겪었음에도 2000년대 전까지 평균 5% 이상의 성장률을 꾸준히 유지해왔다.

그러나 화려한 경제 성장 뒤에는 그늘이 있었다. 인간의 기본적인 삶의 권리가 경제성장이라는 이유로 아주 쉽게 무시되었던 것이다. 특히 전후 한국은 심각한 주택 부족 문제에 시달렸고 국가가 주택을 본격적으로 공급하기 이전 달동네는 사실상 국가가 용인한 무허가 주택이었다. 제대로 된 보호를 받지 못하는 집이었지만 사람들이 저렴한 값에 살 수 있는 유일한 거처였던 것이다. 시간이 지난 후, 이러한 달동네들은 낙후 지역이라는 이유로 주택개량사업, 주거환경정비사업 등의 이름으로 포장된 대규모 개발 사업에 의해 강제철거를 당하게 된다. 도심 주변의 일거리를 찾아 모여드는 사람들에 의해 도시 빈민들은 밖으로 밀려나게 되었고, 강남 개발이 시작되고 나서는 점점 더 멀리 떠나게 되었다. 서울 중심의 많은 달동네는 없어졌고 대신 고층 빌딩과 대형 아파트가 들어섰다. 이 아파트들은 대부분 중산층을 위한 고층 아파트였기에 그동안 거주했던 사람들, 즉 저소득층은 저렴한 주택을 찾아 계속해서 이주할 수밖에 없었다. 서울의 미관은 좋아졌을지언정 수많은 사람들의 주거권은 박탈되었다. 1971년 일어난 광주 대단지 사건은 이러한 국가의 폭력적인 개발 사업이 낳은 아픔이자 잃어버린 주거권의 현장이었다.

다양한 양상의 주거 문제, 더욱 더 심화된 주거불평등

경제성장 시기에는 국가의 개발 사업으로 인해 주거권이 박탈된 사람들의 문제, 즉 철거가 주된 주거 문제였다면 최근 들어서는 좀 더 다양한 양상의 주거 문제가 대두되고 있다. 한국 정부는 자가소유를 촉진하는 정책을 주로 써왔다. 물론 잔여적으로 극빈층에게 공공임대주택을 제공하기도 해왔다. 하지만 임대시장에 대한 규제 또는 조정의 역할은 등한시되었고 은행과 함께 주택 대출 상품, 분양을 중심으로 하는 주택 정책이 대부분이었다. 그 결과 서울의 경우 자가율은 한 때 71%까지 치솟았지만 시간이 지남에따라 점차 떨어져 현재는 41%에 그치고 있다. 100%가 넘는 한국의 주택보급율에 비해 현저히 낮은 자가율은 그만큼 주거비 부담이 과도하다는 사실을 반증한다.

한국은 1989년이 되어서야 공공임대주택 정책을 시작했는데 저소득층을 대상으로 소량의 공공임대주택을 공급하다보니 공공임대주택 입주는 하늘의 별따기라는 말이 나올 정도였다. 공공임대주택에 대한 편견으로 인해 주민 반대가 일어서자 공공임대주택의 이미지 제고를 위해 정부는 다양한 수요에 맞춘 공공임대주택 공급을 시도했다. 이에 1990년대 후반부터는 소득 8분위까지의 중산층을 위한 공공임대주택도 공급되고는 있지만 그 절대량이 적어 많은 사람들의 주거 문제를 해결하지는 못하고 있다. 또한 마찬가지로 이미 높게 형성된 임대료와 불평등한 임대차 관계를 규제할 수 있는 제도적 기반 역시 미약한 수준이다.

이렇게 지속적으로 상승한 한국의 주택 가격은 빚을 내지 않고서는 살 수 없을 정도가 되었다. 중간 소득 분위에 해당하는 사람이 서울의 중간 수준의 주택을 저축으로 구입하기 위해서는 75.8년이 걸린다는 사실이 이를 반증한다. 그 결과 대부분의 사람들은 대출을 받아 집을 구매하게 되었고 무리한 대출과 주택 가격 하락, 그리고 오르지 않는 소득은 많은 사람들을 ‘하우스 푸어’ 상태로 몰아넣었다. 또한 집을 구입조차 하지 못한 많은 사람들 역시 과도한 주거비 부담을 겪는 ‘렌트 푸어’가 되고 말았다.

그림2. 서울 중위분위 주택가격과 구입 가능 년수

자료 : 통계청, 가계동향조사, 2012 / 국민은행, 주택 가격동향조사, 2012 (민달팽이유니온 재가공)

과거 개발 사업으로 인해 쫓겨난 사람들의 주거 문제, 금융 상품과 결합해 집을 투기의 수단으로 몰고 갈 때 아무런 규제도 하지 않아 생긴 다양한 하우스 푸어와 렌트 푸어의 문제 등은 결국 국가의 정책 실패에서 비롯된 것이라 할 수 있다. 하지만 이러한 정책 실패에 대한 해결책이 시장에만 존재하는 것은 물론 아니다.

한국을 비롯한 동아시아의 경우, ‘강한 국가’를 기반으로 발전해왔기에 사회문제를 해결하는 주체 역시 국가였다. 민간의 다양한 주체들이 사회 문제를 해결할 수 있는 기회 또는 성장 경로가 존재하지 않은 상태였기에 문제가 생기면 국가와 시장이라는 양 극단에서 해결해야만 했고, 결국 시장에서의 주요 주체는 이미 형성된 대기업일 수밖에 없었다.

신자유주의가 전 세계를 휩쓸면서 국가는 공공임대주택 확충에 대한 요구를 재정 부족과 재정 위기라는 이유로 포장했고, 민간 임대 시장에서 주택을 공급하면 자연스럽게 수요와 균형이 맞춰져 주택 가격이 안정될 것이라 주장했다. 그리하여 주택 공급을 위한 세제 혜택, 용적률 완화 등 민간 건설사에게 많은 혜택이 돌아갔지만 이들이 공급한 주택은 대부분 분양 주택이었고 이는 곧 투기의 수단으로 아주 쉽게 전환되었다.

정부의 정책 실패에 대한 해결책이 시장에만 있는 것이 아니듯, 정부의 정책 실패가 곧바로 정부의 존재 의미를 감소시키는 것 역시 아니다. 정책 실패의 원인을 찾고 여전히 정부가 주도적으로 해야 하는 일들은 정부가 개선해나가면서 추진해야 한다. 대표적으로 노동과 주거와 같은 인간의 삶에 있어 필수적인 요소일 경우, 정부는 적절한 시장개입과 함께 합리적이고 효율적인 민간 주체들을 발굴해냄으로써 문제를 해결해야 한다. 다시 말해, 국가와 시장이라는 줄다리기 속에서 새로운 민간 주체들을 발굴하고 대안을 모색해야 한다는 뜻이다.