우리나라 사회주택은 서울시에서 제도적 지원 근거가 되는 사회주택 조례를 2015년에 지방자치단체들 중 처음으로 제정하면서 본격화되었다. 이후 사회주택 조례는 다른 광역 및 기초자치단체들로 확산되었다. 사회주택은 정부가 주도하는 기존의 공적 임대주택 정책에서 벗어나 지방자치단체가 사회적경제 주체와 협력하여 지역의 주거문제에 적합한 임대주택을 공급할 수 있는 제도적 틀이라는 점에서 여러 지방자치단체들에게 매력적이다.
사회주택 조례에는 어떤 내용이 있을까
사회주택 조례는 ①조례의 목적, ②사회주택의 정의, ③사회주택의 입주대상, ④사회주택 공급 주체, ⑤사회주택 사업자에 대한 지원 등에 대한 사항들을 규정하고 있다. 사회주택 조례에서 규정하고 있는 이러한 사항들의 구체적인 내용은 현재 사회주택을 도입한 9개 지방자치단체별로 조금씩 차이가 있다. 여기서는 우리나라에서 처음으로 사회주택 조례를 제정하기도 했고 또 사회주택 사업에 가장 적극적이었던 서울시 조례를 중심으로 그 내용을 보되 다소 특수한 내용을 보이는 지방자치단체들의 조례도 부수적으로 함께 살펴보도록 하겠다.
①사회주택 조례의 목적
서울시 조례는 조례의 목적을 ‘사회경제적 약자의 주거개선을 위하여 사회주택을 활성화하고, 주거관련 사회적경제 주체를 육성 및 지원하기 위하여 필요한 사항을 규정’하는 것으로 하고 있다. 사회주택 정책의 대상이 ‘사회경제적 약자’임을 알 수 있다고 하겠다. 고양시 조례와 울진군 조례는 이러한 대상을 ‘청년, 신혼부부, 취약계층’ 등으로 나열해 규정하고 이들을 위한 사회주택을 지원하고 이들의 주거안정 및 지역활성화를 도모하는 것을 조례의 목적으로 규정하고 있다. 경기도는 정책대상을 보다 확장하여 ‘경기도민’의 주거안정과 혁신을 위한 사회주택 공급 활성화 및 사회적경제 주체 육성 및 지원을 조례의 목적으로 하고 있다.
②사회주택의 정의
우리나라에서 사회주택은 정부 차원의 법률로 제도화된 것이 아니기 때문에 지방자치단체의 조례를 통해 그 정의를 파악해야 한다. 서울시 조례는 사회주택을 ‘사회경제적 약자를 대상으로 주거관련 사회적경제 주체에 의해 공급되는 임대주택 등’으로 정의하고 있다. 경기도 조례는 ‘사회적경제 주체가 무주택자에게 공급하는 장기임대주택으로 사회적 가치를 실현하는 것’을 사회주택이라고 정의하고 이때 사회적 가치를 ‘사회‧경제‧환경‧문화 등의 영역에서 공공의 이익과 공동체 발전에 이바지할 수 있는 가치로 인권의 보호, 사회통합, 지역사회 활성화 및 공동체 복원 등’으로 규정하고 있다.
③사회주택의 입주대상
앞서서 살펴본 바와 같이 고양시와 울진군은 사회주택 정책의 대상을 청년, 신혼부부, 취약계층 등으로 나열하고 있지만 서울시 조례를 비롯한 많은 조례들에서는 ‘사회경제적 약자’로 정책대상을 정하고 취약계층, 주거약자, 청년 1인 가구 등을 사회경제적 약자로 정의하고 있다. 경기도 조례는 이를 보다 확장하여 ‘무주택자’를 사회주택의 입주대상으로 규정하고 있다.
관련해서 개별 지방자치단체들에서 사회적경제 주체와 추진한 사회주택의 입주자 소득기준을 살펴보면, 서울시는 전년도 도시근로자 가구당월평균소득 70~120% 이하(1인 및 다인 가구), 고양시는 월평균소득 100% 이하(1인 가구), 전주시는 월평균소득 70~100% 이하(1인 및 다인 가구)를 대상으로 했었다. 이와 비교해 경기도는 2021년 상반기에 경기도형 사회주택 시범사업(토지임대부 협동조합형) 사업자를 공모하며 공공지원민간임대주택에 따라 일반공급은 무주택자, 특별공급은 월평균소득 120% 이하(1인 및 다인 가구)로 소득기준을 제시했었다. 이러한 구체적인 소득기준을 보면 경기도 조례가 사회주택 정책대상으로 규정하고 있는 ‘무주택자’ 조항이 실제 사업에서는 공공지원민간임대주택에서의 일반공급 입주자 소득기준으로 실현되었다고 보인다.
④사회주택의 공급 주체
사회주택은 사회적경제 주체가 공급하는 주택이다. 서울시 조례는 이러한 공급 주체로 비영리법인, 공익법인, 협동조합 및 협동조합연합회, 사회적협동조합 및 사회적협동조합연합회, 사회적기업, 예비사회적기업, 조례가 정하고 있는 산업에 속한 중소기업을 나열하고 있다. 경기도 조례는 여기에 마을기업을 더하고 있다. 이 중 예비사회적기업은 아직 사회적경제 생태계가 취약한 우리나라에서 보다 다양한 주체가 사회주택 사업에 참여할 수 있게 해주는 근거로 작용하고 있다.
⑤사회주택 사업자에 대한 지원
서울시 조례는 사회주택 사업자들에 대한 지원으로 자금‧인력지원 및 현금출자, 사회주택 건설 택지의 제공, 사회주택의 관리‧위탁, 사회주택의 임대보증금 등에 대한 융자 또는 보조, 사회주택 관리비용의 융자 또는 보조, 사회주택 건설‧재건축‧리모델링 비용의 융자 또는 보조, 사회주택 거주자에 대한 주거비용의 융자 또는 보조 등을 제시하고 있다.
나아가 서울시, 부산시, 경기도, 시흥시, 부산중구, 부산동구, 울진군은 지방자치단체의 장이 사회적경제 주체와 공동사업을 추진할 수 있도록 하고 있다. 또, 서울시, 고양시, 부산중구, 부산동구, 울진군은 사회적경제 주체가 민간주택을 임차하여 사회주택으로 활용하는 것을 지원할 수 있도록 조례에 규정하고 있다. 이러한 지원근거에 근거해 빈집 살리기 프로젝트, 비주택 리모델링(리모델링 지원형) 같은 민간임차형 사회주택을 공급할 수 있었다고 보인다. 이 밖에도 경기도, 고양시는 공동체 활성화를 위한 지원을 조례에 규정하고 있다는 특징을 가지고 있다.
⑥기타
사회주택 관련 계획수립, 관련 기구에 대한 사항들도 조례에서 정하고 있는데 이는 개별 지방자치단체들에서 서로 다른 모습을 보이고 있다. 광역자치단체인 서울시, 부산시, 경기도는 5년마다 사회주택 활성화 지원 기본계획을 수립하고, 매년 시행계획을 수립하여 시행하도록 하고 있다. 또, 도시기본계획과 주택종합계획 등을 수립할 때 사회주택 공급 활성화 방안을 포함하도록 노력할 것을 규정하고 있다. 이들 광역자치단체들의 조례는 사회주택 종합지원센터를 설치할 수 있도록 하고 있고, 서울시와 부산시는 사회주택 정책 및 사업을 자문‧심의하기 위한 사회주택위원회도 둘 수 있다고 하고 있다.
기초자치단체 중 고양시와 울진군은 매년 사회주택 공급 활성화 지원 시행계획을 수립하도록 하고 있고, 시흥시는 「시흥시 주거복지 기본 조례」에 따라 주택종합계획 등을 수립할 때 사회주택 공급 활성화 방안을 포함하도록, 부산동구는 사회적경제 주체 지원계획을 수립하도록 정하고 있다.
다른 지방자치단체에서 사회주택 조례를 제정할 때 무엇을 고려해야 할까
이제까지 여러 지방자치단체들의 사회주택 조례를 개괄적으로 검토해보았다. 이러한 사례들로부터 앞으로 다른 지방자치단체들에서 사회주택 조례를 제정해 사회주택 정책을 추진하려고 할 때 고려해야 할 것들을 살펴보자.
우선, 사회주택을 공급하는 주체를 누구로 할 것인가이다. 모든 사회주택 조례들이 사회주택의 공급 주체를 ‘사회적경제 주체’로 규정하고 있지만 구체적으로 어디까지가 사회적경제 주체인지는 차이가 있다. 대체로 비영리법인, 공익법인, 협동조합 및 사회적협동조합, 사회적기업은 공통적으로 사회주택 공급 주체에 포함하고 있지만 중소기업, 마을기업, 예비사회적기업 등을 포함하는지는 조례별로 다르다. 마을기업과 예비사회적기업은 일반적으로 사회적경제 주체의 하나로 이해되기 때문에 지역의 사회적경제 생태계 실정에 따라 공급 주체로 포함할지 판단하면 될 듯하다. 하지만 중소기업은 사회주택을 더 많이 공급하기 위해 ‘사회주택 공급 주체로서의 사회적경제 주체’를 확장하여 포함한 것이라고 이해되어 사회주택 공급 주체에 중소기업까지 포함하는 것이 적절한지 의문이 있다.
공급 주체를 어디까지로 할 것인지는 근본적으로 사회적경제 주체에게 공공지원을 하며 사회경제적 약자를 위한 임대주택을 공급하도록 하게 한 이유가 무엇이었을지에 대한 고민으로부터 답을 찾아야 하지 않을까 한다. 통상의 영리 민간임대사업자와 달리 사회적경제 주체들은 비영리성을 가지고 임대사업을 수행할 것으로 기대된다. 사회적기업은 이윤의 1/3이상을 배당하지 못하도록 규제받고 있고 사회적협동조합은 이윤배당 자체를 금지받고 있다. 비영리성이라는 기준에서 협동조합은 이윤배당을 법적으로 규제받고 있지는 않지만 현실적으로 현재 우리나라 협동조합에서 이윤배당을 하고 있는 경우는 극히 드물다고 보인다. 이러한 기준에서 볼 때 사회주택의 공급량을 늘리기 위해 중소기업을 사회주택 공급 주체로 조례에 포함하더라도 사회주택 사업으로 생기는 이윤의 배당은 일정부분 제한을 가할 필요가 있다.
두 번째로 사회주택의 정책대상을 누구로 할 것인가이다. 서울시를 비롯해 많은 지방자치단체들에서 사회주택 조례상 정책대상을 ‘사회경제적 약자’로 규정하고 있지만 경기도는 이를 무주택자로 확대하고 있다. 사회주택의 정책대상을 어느 계층까지로 할 것인가에 대한 문제는 임대주택 정책의 목표를 잔여형 모델과 일반형 모델 중 어디에 둘 것인지에 대한 논의로까지 이어지는 쉽지 않은 이슈다. 서울시는 사회주택을 도입하면서 공공임대주택과 준공공임대주택 사이의 계층을 정책대상으로 삼아 소득 6분위 이하(월평균소득 100% 이하)를 소득기준으로 하였다. 사회주택의 정책대상은 이처럼 우리나라 공적 임대주택 정책의 전체적인 틀 안에서 우리 지역의 수요에 맞춰 조정하여 설정하면 어떨까 한다.
지방자치단체에서 사회주택 정책을 추진할 때 고민해야 할 지원제도
마지막으로 다른 지방자치단체에서 사회주택 정책을 도입하려고 할 때 고민해봐야 할 것은 조례의 제도적 지원 근거가 실제 공급 활성화로 이어질 수 있는 공공지원제도이다. 2021.11. 기준 지역별 사회주택 분포를 보면 서울이 75.6%, 경기도가 20.1%, 인천이 1.5%, 전주가 1.9%, 부산이 0.9%로 나타난다. 이 중 경기도에 공급된 사회주택은 경기도와 사회적경제 주체가 협력해서 공급된 주택이 아니라 LH 차원에서 추진된 사회주택들이다. 이러한 분포는 사회주택 조례들에서 유사한 내용의 지원규정을 마련해두는 것과 별개로 실제 공급은 지방자치단체들 중 재정적 여력이 가장 높은 서울시를 중심으로 활성화되었음을 보여준다.
예산제약 하에서 지방자치단체들이 사회주택을 공급하기 위해 활용한 공공지원을 살펴보기 위해 수도권 외 지역에서 공급한 사회주택의 사업유형을 보면 인천시는 리모델링 매입형과 사회적 주택, 전주시는 리모델링 매입형, 부산시는 사회적 주택을 공급했다. 이 2가지 모델은 모두 공공부문이 소유한 토지와 주택의 운영‧관리를 사회적경제 주체에게 맡기는 사업구조를 가지고 있다. 이러한 공공임차형 사회주택은 사회적경제 주체의 경험이 아직 충분히 성숙하지 않았고 또 지방자치단체의 재정적 여력에 한계가 있을 때 활용하기 유용한 사업유형이라는 장점이 있지만 한정된 재정으로 인해 공급을 활성화하기 어렵다는 한계가 있다.
사회주택을 활용해 지역주민의 주거안정을 도모하기 위해서는 공공임차형 사회주택과 더불어 토지만 공공부문이 소유하고 사회적경제 주체가 그 토지를 임차해 주택을 짓고 운영하는 토지임대형 사회주택을 적극적으로 공급하는 걸 고려해보아야 한다. 토지임대부형 사회주택은 사회적경제 주체에게 주택건설 시행 경험까지 요구한다는 점에서 아직 사회주택 제도화 초기인 지역에서 추진하기에 부담스러운 사업유형일 수 있다. 하지만 동시에 공공이 이미 보유한 토지를 추가비용없이 활용할 수 있다는 장점도 있다. 다만, 토지임대부형 사회주택을 활성화하기 위해서는 사회주택 사업자가 주택건축비를 조달할 수 있는 파이낸싱 구조를 마련해주는 것이 필요하다. 관련해서 서울시는 HUG주택도시보증공사, HF한국주택금융공사와 협약을 맺어 사업자에게 HUG의 공공융자를 활용할 수 있게 해주는 동시에 공공리츠도 설립해 민간금융기관으로부터 HUG와 HF의 PF보증대출도 활용할 수 있게 해주고 있다. 사회주택을 도입하는 지방자치단체에서 사회주택 공급 활성화를 위해 이러한 사업구조를 참고한 중장기 전략을 조례 제정과 함께 마련하는 것이 필요하겠다.
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