Arnstein의 주민참여 사다리 : 진정한 주민참여란 무엇인가?

Arnstein은 1960년대에 미국 보건교육복지부(United States Department of Health, Education, and Welfare; HEW) 차관의 특별보좌관으로 일하면서 저소득계층의 의료접근성을 높이는 데에 핵심적인 역할을 수행하였다. 이후 미국 주택도시개발부(United States Department of Housing and Urban Development; HUD)의 주민참여 수석자문관으로 일하면서 존슨 행정부가 강력하게 추진한 도시만들기(Model Cities Program) 등 공동체 단위의 정책사업이 주민주도로 진행될 수 있도록 노력하였다. 이 과정에서 공공정책에 대한 주민의 참여가 어떻게 왜곡되고 봉쇄되는지 생생하게 목격하였다. 이런 경험을 토대로 진정한 주민참여란 무엇인지에 대해서 논한 것이 1969년 미국 계획학회지(Journal of the American Planning Association; JAPA)에 실린 “A Ladder Of Citizen Participation”이다. 직역하면 ‘주민참여의 사다리’이니 제목만 보면 주민참여에 여러 단계가 있고 그것을 풀어서 설명하는 글이라 여겨질 수 있다. 하지만, 주민참여가 어떻게 왜곡되는지, 진정한 주민참여는 무엇인지 밝히는 것이 주된 내용이다. 오래전 미국의 상황을 토대로 하여 쓰인 논문이지만 애석하게도 2020년 현재의 우리 상황도 Arstein의 비판을 피하기 어려워 보인다.

Arnstein의 문제의식

Arnstein은 주민에게 아무런 권한이 없는 상태(Nonparticipation), 명목적인 또는 형식적인 단계(Degrees of tokenism), 주민에게 실질적인 권한이 주어지는 단계(Degrees of citizen power)를 구분하고, 이를 8개의 가로대로 구성된 사다리로 표현하였다. 주민에게 아무런 권한이 없는 상태는 ‘Manipulation’과 ‘Therapy’로 나뉜다. 각각 (기득권의 목적을 달성하기 위한) 주민 조종과 (기득권 입장에서의) 주민 교정(또는 계몽) 정도로 이해될 수 있다. 명목적인 또는 형식적인 단계는 ‘Informing’ ‘Consultation’ ‘Placation’으로 나뉜다. 각각 (일방적) 고지, (요식적) 의견수렴, 주민을 달래기 위한 (주민대표의 명목적 의사결정 참여) 정도로 이해될 수 있다. 주민에게 실질적인 권한이 주어지는 단계는 ‘Partnership’ ‘Delegated power’ ‘Citizen control’로 나뉜다. 각각 (동등한 입장에서 협의에 따라 주민과 기득권자가) 정책사업에 대한 계획 및 의사결정 책임을 공유하기, (주민이 정책사업에 대한) 결정권한 위임받기, (정책사업에 대한) 주민자치 정도로 이해될 수 있다.

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[이슈진단]Arnstein의 주민참여 사다리 : 진정한 주민참여란 무엇인가?