정부는 사회 혁신에서 중요한 역할을 한다. 예산만 지원하면 되는 그런 수동적 기관이 아니다. 영역과 공간을 뛰어넘어 사회 혁신을 뒷받침할 구조적 틀을 마련하는 역할을 담당한다.
“먼저, 정부는 시민사회, 학계 그리고 기업과 더불어 사회 혁신의 중요한 한 축을 이룬다. 정치적 지도자, 사회적 필요와 자원에 대한 전반적 이해 그리고 정부 통제를 받는 모든 공공 기관들을 통해 정부는 모든 층위에서 가장 혁신적이고 효율적이며, 지속 가능한 미래의 사회적 해법을 발전시킬 잠재력을 가졌다.”
그러나 모든 정부가 그런 건 아니다. 정부도 바뀌어야 한다. 이른바 ‘정부 혁신’은 그래서 필요하다. OECD 산하 공공부문혁신연구소(OPSI, Observatory of Public Sector Innovation)는 정부 혁신을 “사람들의 일상에 긍정적 영향을 줄 새로운 길을 여는 일이자 사람들이 정부의 미래를 함께 형성해가는 파트너가 되도록 북돋우는 새로운 접근”이라고 설명하고 있다. 무엇보다 시민을 ‘정부의 미래’를 함께 형성해갈 파트너로 여긴다는 대목이 인상 깊다.
정부 혁신의 방향… 보이지 않는 것을 보이도록
OPSI는 해마다 「정부 안에 혁신 포용하기 – 세계 동향(Embracing Innovation in Government – Global Trends)」 보고서를 발간한다. 지난해 보고서(Global Trends 2018)에서는 세계적 동향 가운데 하나로 ‘시스템(적) 접근’을 꼽았다. 시스템 접근이란, 사회적 난제를 해결하고자 정부의 전체 운영이 하나의 연결된 시스템이라는 시각 아래, 정부가 일해 온 모든 절차와 수단 등을 영역을 파괴하는 방식으로 재정비하고, 정부 안팎의 모든 효과적 요소들을 정부 운영에 참여시키는 것을 가리킨다. 이를 위해 ① 수단보다는 문제에 초점을 맞출 것, ② 새로운 문제 분석 툴을 활용할 것, ③ 잠재적 시스템 효과와 혁신의 가치 교환을 분석할 것, ④ 새롭게 일어나는 아래로부터의 변화에 개방적일 것, ⑤ 정부 내부의 전환적 변화를 실험할 것 등을 제안하고 있다.
지난달(2월)에는 「Global Trends 2019」를 발표했는데, 최근 나타나는 동향으로 ‘보이지 않는 것을 보이도록(Invisible to visible), 문 열기(Opening doors), 기계가 인식할 수 있는 세계(Machine-readable world) 등을 꼽았다.
먼저, ‘보이지 않는 것을 보이도록’하는 동향은 이렇게 설명하고 있다.
“최근 많은 정부들이 시민에게 더 투명한 정부를 만들고자 애쓰고 있다. 이러한 과정은 신뢰를 키우고 혁신에 힘을 불어넣는다… 정부는 (시민의 통찰 등) 보이지 않는 요소들을 보이도록 혁신하고 있다. 새롭게 보이는 요소들을 지렛대 삼아 더 나은 결정을 내릴 수 있게 되었다. 마찬가지로 시민도 더 나은 결정을 내리도록 독려할 수 있게 되었다.”
다음으로, ‘문 열기’에 대해서는 이렇게 설명한다.
“전통적으로 정부의 복잡성과 불투명성은 시민참여를 제한하고 제대로 서비스를 받지 못하거나 위험을 맞닥뜨린 이들을 위한 공적 가치를 축소한다… 민간 영역에서의 새로운 기술들, 열린 데이터 그리고 새로운 비즈니스 모델의 등장 등이 정부로 하여금 다양한 가능성들을 탐구할 수 있는 공간을 열어주고 있다.”
보고서에 실린 독일 함부르크(Hamburg) 시의 ‘장소 찾기(Finding Places)’ 프로젝트는 무척 흥미롭다. 정부 혁신의 좋은 본보기이자, 기술로 시민 참여의 폭과 깊이를 한 단계 끌어올려 도시 문제의 답을 찾아낸 보기 드문 리빙랩(Living Lab)이다. 지금부터 프로젝트를 꼼꼼히 살펴보기로 하자.
알다시피 유럽은 해마다 늘어나는 난민들로 어려움을 겪고 있다. 2016년 중동과 아프리카에서 더 나은 삶을 찾아 고향을 떠난 난민의 수는 무려 500만 명에 달했으며, 이 가운데 OECD 국가들에 망명을 요청한 난민은 150만 명이 넘는다. 독일은 20만 명을 받아들였다.
함부르크는 베를린에 이어 독일에서 두 번째로 큰 도시다. 독일 최대의 항구도시이자 국제공항이 자리하고 있어 유럽 최대의 교통 요지로 꼽히기도 한다. 언제부턴가 난민들이 몰려드는 이른바 ‘arrival city’ 가운데 하나가 되었는데, 시 안에서도 몇몇 지역으로 난민들이 몰리면서 지역민들의 불만과 갈등이 불거졌다.
그렇다고 난민들에게 안락한 터전이 주어지는 것도 아니다. 2015년에는 날마다 400여 명의 난민이 중동에서 함부르크로 넘어왔는데, 이들은 체육관이나 창고를 개조한 곳, 심지어 텐트에 머물러야 했다. 이들의 모습을 지켜본 MIT의 어느 연구원은 “이처럼 활기찬, 세계적 수준의 도시에서 이러한 광경을 목격한 것은 믿을 수 없을 만큼 마음 아프고 속상한 일이었다”고 했다.
2016년 초 함부르크 시장이던 올라프 숄츠(Olaf Scholz)는 MIT 미디어랩과 하펀시티대학(HCU, HafenCity University)과 함께 시민 스스로 난민들의 새 터전을 결정하도록 하는 길을 찾아보기로 했다. MIT 미디어랩과 HCU는 시티사이언스랩(CityScienceLab)이라는 이름의 리빙랩을 꾸리고 이 어려운 도전에 나섰다. ‘장소 찾기(Finding Places)’ 프로젝트는 이렇게 시작했다.
올라프 숄츠 시장은 자칫 섣부른 결정이 극심한 갈등을 불러일으키거나 심지어는 폭력적 저항을 불러올 수 있다는 사실을 잘 알고 있었다. 그는 대중의 지지를 이끌어낼 수 있는 “정교한 측정(평가)과 혁신적 절차(과정)”를 바랐다. 그리고 세 가지 기준을 제시했다.
▘함부르크 시의 모든 지역이 난민 수용에 대한 책임을 고르게 지도록 한다.
▘이미 난민이 몰려있는 지역은 피한다.
▘모든 결정은 공동체가 주도하도록, 과정은 반드시 아래로부터 위로(bottom-up) 올라가도록 한다.
독일의 ‘장소 찾기’ 프로젝트… 시민에게 힘을 주는 놀라운 기술
OPSI
OPSI
OPSI
OPSI
프로젝트는 크게 두 개의 축으로 이뤄졌는데, 하나는 MIT 미디어랩이 개발한 시티스코프(CityScope) 플랫폼이고, 다른 하나는 이 플랫폼을 활용한 시민 워크숍이다. ‘새로운 기술’과 이 기술을 활용한 ‘새로운 공론장’이 혁신적 프로젝트를 떠받치는 두 축이라고 할 수 있다.
시티스코프는 ‘사람과 컴퓨터의 상호 작용’으로 도시를 모델링하고 시뮬레이션 할 수 있는 혁신적 플랫폼이다. 여러 형태와 색을 가진 레고 블록과 AR(증강현실), 터치 피드백과 지리적 시뮬레이션 알고리즘 등을 활용해 도시 환경을 바꾸는 시나리오를 현실에 구현해보이도록 하는 새로운 기술이다.
레고 블록은 난민 거주 시설을 나타내고, 커다란 토론 테이블과 스크린에는 AR로 구현된 도시 모델이 영상으로 비춰진다. 그러니까 테이블이라는 도시 위에 레고 블록으로 미래의 난민 거주 공간을 세워보면서 어떤 변화가 일어나는지를 살펴보도록 하는 것이다. 곳곳에 설치된 센서와 카메라들은 레고 블록이 옮겨질 때마다 그 위치를 스캐닝하고, 정보와 분석 툴이 통합된 GIS(지리정보시스템) 소프트웨어는 그렇게 옮겨진 결과가 도시와 이웃에 어떤 영향을 미칠지를 곧바로 여러 통계 값과 3D 영상으로 테이블과 커다란 스크린에 보여준다. 말 그대로 ‘보이지 않던 것을 보이도록’ 한 것이다.
워크숍의 풍경도 여느 것들과는 달랐다. 20명 남짓한 시민이 토론 공간이자 도시 모델이 비춰지는 두 개의 큰 테이블을 둘러싼다. 하나의 테이블엔 전체 함부르크 시가 비춰지고, 다른 테이블엔 특정 지역이 더 큰 비율로 나타난다. 또 여러 개의 모니터는 현재의 주거 현황을 보여주는 통계와 더불어 개발 잠재력 정보를 제공한다. 첫 테이블에서 논의에 부칠 지역을 정하면 두 번째 테이블에서 레고 블록을 움직여가며 난민 주거 시설을 지을 땅을 정하는 식이다. “다양한 청중들로 하여금 복잡한 도시의 질문들을 이해할 수 있도록 하고, 마치 손으로 만져지듯 뚜렷하게 보이도록” 돕는 기술 덕에 사용자들은 눈앞에 펼쳐진 서로 다른 시뮬레이션과 시나리오들을 앞에 두고서 의견을 쏟아낼 수 있었다. 도시 설계를 잘 모르는 평범한 시민도 쉽게 이해하고 상호 작용할 수 있게 된 것이다. MIT는 시티스코프가 “모든 이해관계자들이 자신들의 의견을 제시할 수 있는 평등한 토대를 제공했다”고 평가한다.
“시민은 스스로를 정책 입안자들과 시 관료들과 같은 눈높이에서 대화를 나눌만한 파트너로 여기게 되었고, 지역에 대한 이해를 기반으로 한 폭넓은 정보로 설계 당국을 뒷받침할 수 있었다.”
시민은 스스로를 정책 입안자들과 시 관료들과 같은 눈높이에서 대화를 나눌만한 파트너로 여기게 되었고, 지역에 대한 이해를 기반으로 한 폭넓은 정보로 설계 당국을 뒷받침할 수 있었다.
2016년 3월부터 6월까지 3개월에 걸쳐 34번의 워크숍이 이어졌고 약 400명이 참여했다. 온라인으로 참여 등록을 받아 20명 정도를 각 세션 마다 초대했다. 다양한 계층이 참여하도록 나이, 직업, 정치적 견해와 참여 동기 등을 고려했고 한 사람이 한 번씩만 참여하도록 했다. 워크숍 시간도 월~토, 여러 시간대로 바꿔가며 진행했다. 장소도 신중하게 정했는데, 종종 난민 관련 토론이 감정적으로 흐를 수 있다는 점을 고려해 중립적 공간인 HCU 강당으로 정했다. 1명의 모더레이터가 토론 진행을 맡았고, 중앙난민코디네이션과 지방정부에서도 각 한두 명씩의 스태프가 참여했다. 4만 여장의 홍보물을 뿌리고 여러 매체로 꾸준히 알리자 시민의 관심과 참여도 갈수록 늘어갔다.
물론 어려움도 있었다. 참여자들 가운데 몇몇은 제공된 데이터들이 조작됐을지 모른다는 의혹을 제기하기도 했다. 그래서 데이터의 출처도 분명하게 설명해야 했다. 또 지방정부의 난민 정책에 불만을 토로하거나 이 프로젝트가 ‘거짓(fake) 참여’라고 깎아내리는 이들도 있었다. 그러나 탐탁찮아 하는 의견들은 대부분 모호하거나 부정확한 정보에 근거를 두고 있었고, 더 정확한 정보가 제공되는 가운데 토론이 진행되면서 빠르게 힘을 잃어갔다. 워크숍 분위기는 대체로 차분하고 건설적이었다. 이는 사실(facts)의 시각화를 통해 이론적 토론이 손에 잡히는 수준으로 옮겨지면 참여자들 사이의 대화도 더 나아질 수 있다는 점을 보여준다.
시민 참여의 새로운 단계는 무엇으로 만들어지는가
워크숍이 끝날 때마다 정리된 안이 시 당국에 전해졌고, 이는 토론 기록을 비롯한 모든 정보와 함께 공식 사이트에 공개됐다. 중앙난민코디네이션 스태프들은 제안된 지역들이 실현가능성이 있는지를 곧바로 점검하고, 그 결과와 근거를 2주 안에 공개했다. 적합하다고 판단된 곳들은 다시 시의 도시 설계 당국으로 넘겨져 더 철저한 검증을 받았다.
34번의 워크숍에서 모두 161곳을 제안했다. 이들 가운데 절반 정도는 도시의 공원이나 녹지, 또는 농촌의 농업용지였고, 다른 15%는 체육시설이나 공원, 나머지는 주차장이나 상업ㆍ산업 용지, 또는 미래의 주거용지이거나 항구 지역이었다. 이 가운데 44곳이 초기 평가에서 적합한 곳으로 평가되었고, 다시 정밀한 평가를 거쳐 이 가운데 24곳이 제외됐다. 거부된 이유는 여러 가지로, 이미 정해진 용도를 바꿀 수 없어서이거나, 기술적 이유, 또는 구조적 환경과 지형의 제약, 오염의 우려, 역사적 유산의 보호 필요성, 대중교통과 사회적 인프라의 부재 탓이었다.
결국 6곳이 최종 지역으로 결정되어 750명이 머물 수 있는 거주 시설을 짓기로 했고, 다른 10곳은 후보지로 남겨두기로 했다. 제안된 곳들에 견줘 16곳이 너무 적다고 생각할 수도 있지만 이들 가운데는 시민 참여가 아니었다면 생각지도 못했을 곳들도 있다. 또 시민의 손으로 직접 지역을 고른 만큼 난민들은 더 따뜻한 환대를 받게 되었다.
“(이 프로젝트는) 난민들이 함부르크의 공동체 속으로 오래도록 스며들 수 있도록 씨앗을 뿌렸다.”
프로젝트의 성공 요인은 네 가지로 꼽힌다.
– 명확한 질문(어디에 주거지를 마련할 것인가)
– 지방정부의 강력한 지원과 지역 부처(기관) 사이의 협력(시장실과 HCU 등)
– 대중(시민)의 변화된 인식과 전문 이해관계자들의 지원
– 참여자의 역할을 뒷받침할 충분한 정보와 투명성
MIT는 지난 몇 년간 세계 여러 도시에서 도시 혁신 프로젝트와 연구를 수행하면서 대중의 필요와 지방 정부의 권한 사이의 긴장의 균형을 맞추는 역량을 키워왔고, 이러한 긴장을 완화하는 기술(도구와 플랫폼) 그리고 공동체 참여 과정을 만들어왔다.
실제로 시티스코프 기술은 접근성, 구체성, 단순함에서 탁월함을 보여줬고, 전문가와 비전문가가 모두 어우러지는 가운데 실질적 참여와 직접적 토론이 이뤄지도록 했다. 지금까지 형식적인 수준에서 다분히 면피용으로 이루어진 시민 참여를 돌아보면 그 차이가 결코 작지 않다는 것을 알 수 있다. 도시 설계와 같은 전문 영역에서는 더더욱 그렇다.
이들은 비슷한 문제에 처한 다른 도시들에도 같은 해법을 제공하고 있으며, 여기에 더해 교통, 건강, 에너지, 고용 등 오늘날 도시가 맞닥뜨린 다른 도전들의 해법도 찾아나가고 있다. 최근 MIT 미디어랩은 3D로 구현된 도시의 모델을 눈으로 보고 의견을 제시할 수 있는 모바일 앱을 개발해 도시국가인 안도라(Andorra)에서 7만 명의 시민 참여를 이끌어내기도 했다.
어느덧 시민 참여는 새로운 단계로 나아가고 있다. 시민 스스로 더 나은 결정을 내릴 수 있다는 믿음과 열린 자세 그리고 시민의 손에 더 큰 힘을 쥐어주는 기술의 발전이 이를 뒷받침하고 있다. 우리나라의 시민 참여는 어디쯤 와있고, 기술은 어디를 향하고 있는지 돌아봐야 할 때다.
“시민과 정부는 미래를 함께 열어갈 파트너”
– 정부 혁신과 시민 사회
* <줄리엣과 도시 광부는 어떻게 마을과 사회를 바꿀까> 128~130쪽
알다시피 한국의 공공(행정) 부문은 변화나 협력에 그다지 익숙하지 않다. 복잡하게 얽힌 사회적 난제들로 정부와 지자체 모두 갈수록 어려움을 겪고 있지만, 여전히 오랜 세월을 거치며 형성된 수직적 관료 체계와 그에 기반을 둔 전통적 행정 운영이 가장 효과적이라고 굳게 믿고 있다. 공공이 스스로 새로운 길을 열거나 시민과 함께 정부의 미래를 형성해가길 기대하기는 아직 어려워 보인다.
물론 그럴 만한 사정은 있다. 새로운 시도가 뜻대로 되지 않았을 때 누군가는 그 책임을 져야 하는 탓이다. 이런 문화에서는 실패했을 때의 개인적 손실이 성공했을 때의 잠재적 이익보다 더 구체적이고 확실한 것으로 다가올 수밖에 없다.
이런 제도와 조직 문화를 그대로 둔 채 과감한 혁신이나 영역을 뛰어넘는 협력, 시민과의 협치를 요구한다고 무언가 크게 달라지긴 어렵다. 곳곳에서 시민이 참여하는 위원회들이 만들어지면서 겉으로는 새로운 움직임이 활발히 일어나는 것처럼 보이지만 대개는 얼마 못 가 삐걱대다 벽에 부딪히고 만다. ‘결정은 시민이 하고 책임은 공무원이 진다’는 볼멘소리도 아주 과한 말은 아니다. 같은 일이 되풀이되면 민과 관, 시민과 행정 사이에 믿음이 쌓이긴커녕 점점 거리만 멀어질 뿐이다. 그래서 더 근본적인 정부 혁신이 절실하다.
정부 혁신은 어느 나라에서건 간단치 않은 문제다. 세계 여러 나라의 정부 혁신을 지원하는 영국의 비영리 플랫폼 어폴리티칼(Apolitical)에서 공동체 봉사활동 책임자를 지낸 제이크 모건 스테드(Jake Morgan-Stead)는 “역사적으로 정부는 기업이나 이미 인정을 받은 공식적 이해 집단과 협력하는 데 더 능했던 반면, 민중, 공동체 그룹 그 밖 의 다른 시스템 행위자들과는 그렇지 못했다.”고 지적하면서 “여전히 큰 도전은 공공(행정) 영역에서 사람들의 필요를 이해하는 것이며, 그 반대도 마찬가지”라고 지적했다.
거대한 관료 체계의 변화 속도는 시민의 기대를 쫓아가기 힘들고, 그 복잡하고 단단한 체계가 어떻게 돌아가는지를 경험해본 적 없는 시민은 때로 무리한 것을 요구 하곤 한다. 그나마 일찍부터 변화를 준비해온 나라들은 저만큼 앞서가 있다. 핀란드의 정부 실험, 영국의 열린 지방정부 모델 등은 어느 날 갑자기 일어난 변화가 아니다. 우리는 더 늦기 전에 어디로 향할지부터 결정해야 한다.
[참고한 글]
– OECD Observatory of Public Sector Innovation(OPSI), 2018, ‘Embracing Innovation in Government – Global Trends 2018’
– OECD Observatory of Public Sector Innovation(OPSI), 2019, ‘Embracing Innovation in Government – Global Trends 2019’
– Ariel Noymana, Tobias Holtzb, Johannes Krögerc, Jörg Rainer Noennigb, Kent Larsona, 2017, FindingPlaces: HCI Platform for Public Participation in Refugees’ Accommodation Process
– “AR Is Transforming Tech. What Can It Do for Cities?”, Stephen Goldsmith, Chris Bousquet, CITYLAB, 2018.8.3.
– “CityScope FindingPlaces: HCI Platform for Public Participation in Refugees’ Accommodation Process”, OPSI (https://oecd-opsi.org/innovations/cityscope-findingplaces-hci-platform-for-public-participation-in-refugees-accommodation-process/)
– “Shifting Priorities, Finding Places”, MIT Media Lab, 2016.9.15. (https://medium.com/mit-media-lab/shifting-priorities-finding-places-9ad3bdbe38b8)
– https://urbact.eu/finding-places
댓글 남기기