이슈진단(128) 센서스로 살펴보는 우리 사회 (3) : 쇠퇴지역

도시재생활성화지역 지정요건

2013년 6월 4일 ｢도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법｣(이하 도시재생법)이 제정되었다. 그 이유를 살펴보면 “전체 인구의 91퍼센트와 각종 산업기반이 도시에 집중되어 있는 우리나라의 경우 도시의 주거⋅경제⋅사회⋅문화적 환경을 건전하고 지속가능하게 관리하고 재생하는 것이 국가경제 성장과 사회적 통합의 안정된 기반을 구축하는데 필수불가결 한 과제임에도 불구하고 현행 제도로는 도시재생에 필요한 각종 물리적⋅비물리적 사업을 시민의 관심과 의견을 반영하여 체계적⋅효과적으로 추진하기 어려운바, 이 법을 제정함으로써 계획적이고 종합적인 도시재생 추진체제를 구축하고, 물리적⋅비물리적 지원을 통해 민간과 정부의 관련 사업들이 실질적인 도시재생으로 이어지도록 함으로써 궁극적으로 지속적 경제성장 및 사회적 통합을 유도하고 도시문화의 품격을 제고하는 등 국민 삶의 질을 향상시키는데 기여하려는 것임.”이라고 되어있다.

이미 ｢도시 및 주거환경정비법｣, ｢도시재정비 촉진을 위한 특별법｣과 같은 도시정비를 위한 법률이 존재함에도 유사한 법률이 다시 만들어져서, 시민 한 사람의 입장에서는 가뜩이나 복잡한 법률체계가 더 복잡해진 감이 있지만, 기존의 재개발사업과 같은 정비사업이 물리적인 개발에만 초점을 두어 기존 주민의 실제 삶이 개선되는 것이 아니라 오히려 마을에서 쫓겨나는 모순된 상황이 발생하게 되는 것에 비해, 도시재생의 경우에는 ‘비물리적 특성’을 고려하기 위한 공공의 지원을 강화하겠다는 것이기에 실제 취지가 제대로 구현되는지 지켜볼 필요가 있을 것이다.

도시재생법의 주요내용을 살펴보면 “①국토교통부장관은 도시재생을 종합적⋅계획적⋅효율적으로 추진하기 위하여 국가도시재생기본방침을 10년마다 수립하고, 필요한 경우 5년마다 그 내용을 재검토하여 정비하도록 함(제4조). ②도시재생전략계획 및 도시재생활성화계획의 수립 지원, 도시재생사업시행의 지원, 전문가 육성ㆍ파견 등을 위해 도시재생지원기구(중앙)와 도시재생지원센터(지방)를 설치하도록 함(제10조 및 제11조). ③전략계획수립권자는 도시재생전략계획을 10년 단위로 수립하고, 필요한 경우 5년 단위로 정비하도록 함(제12조). ④전략계획수립권자는 도시재생활성화지역에 대해 도시재생활성화계획을 수립할 수 있도록 하고, 구청장 등은 도시재생활성화지역에 대해 근린재생형 활성화계획을 수립할 수 있도록 함(제19조). ⑤국가 또는 지방자치단체는 도시재생활성화를 위해 도시재생기반시설의 설치⋅정비에 필요한 비용 등에 대하여 그 비용의 전부 또는 일부를 보조하거나 융자할 수 있도록 함(제27조). ⑥전략계획수립권자는 도시재생활성화 및 도시재생사업의 촉진과 지원을 위하여 도시재생특별회계를 설치ㆍ운영할 수 있도록 함(제28조). ⑦도시재생사업의 촉진을 위해 건폐율, 용적률, 주차장 설치기준 및 높이 제한 등의 건축규제에 대한 예외를 규정함(제32조). ⑧국토교통부장관은 도시재생이 시급하거나 도시재생사업의 파급효과가 큰 지역을 직접 또는 전략계획수립권자의 요청에 따라 도시재생선도지역으로 지정할 수 있도록 함(제33조).”와 같다.

위의 내용에 따라 2013년 12월에 ｢국가도시재생기본방침｣이 마련되었으며, 2014년 4월에는 2017년까지 60억~250억 원 가량의 정부지원이 투입되는 ｢도시재생선도지역｣ 13곳을 지정하였다. 현재는 각 지자체별로 도시재생전략계획 및 도시재생활성화계획을 수립하는 작업이 진행 중에 있다. 이처럼, 추진되는 과정을 보면 드러나듯이 도시재생법에 의한 사업들은 전형적인 하향식(top-down) 절차를 밟고 있어서, 제대로 조율하지 못할 경우, 서울시 등에서 추진하고 있는 주민주도에 기반한 상향식(bottom-up) 마을공동체지원 정책과 무관한 사업이 되거나 갈등을 빚을 우려가 높다. 이런 문제는, 도시재생이라는 것이 단순한 물리적 개발에 그치는 것이 아니라 지역 또는 마을의 비물리적인 특성까지 아울러야 하는 것이고, 이는 지역주민의 자발적⋅주도적 참여 없이는 불가능한 것이므로, 충분한 논의를 거쳐서 합리적인 안을 찾아 해결해야 할 것이다. 이에 대해서는 진척되는 과정을 지켜보면서 차후에 더 자세히 논하고자 한다.

도시재생법 시행령 제17조를 살펴보면 도시재생활성화지역의 세부 기준을 “①인구가 현저히 감소하는 지역으로써 최근 30년간 인구가 가장 많았던 시기와 비교하여 20% 이상 감소한 지역 또는 최근 5년간 3년 이상 연속으로 인구가 감소한 지역. ②총 사업체 수의 감소 등 산업의 이탈이 발생하는 지역으로써 최근 10년간 총 사업체 수가 가장 많았던 시기와 비교하여 5% 이상 감소한 지역 또는 최근 5년간 3년 이상 연속으로 총 사업체 수가 감소한 지역. ③노후주택의 증가 등 주거환경이 악화되는 지역으로써 전체 건축물 중 준공된 후 20년 이상 지난 건축물이 차지하는 비율이 50% 이상인 지역.”으로 정하여 이 중에서 2개 이상의 기준에 부합되는 곳을 도시재생활성화지역으로 지정할 수 있다. 이 보고서에서는 인구주택총조사, 전국사업체총조사, 주민등록인구조사 등의 결과를 바탕으로 위 기준에 따른 쇠퇴지역이 어떻게 분포되어 있는지 살펴보았다.

인구가 현저히 감소하는 지역

1980년부터 2010년까지의 인구주택총조사자료를 바탕으로 이 시기(30년간)의 가장 많은 인구에 비해서 2010년 인구가 20% 이상 감소한 지역의 분포를 살펴보면 그림 1과 같다. 이를 살펴보면 수도권과 대도시 인근을 제외한 거의 모든 지역에서 뚜렷한 인구쇠퇴현상이 나타남을 확인할 수 있다.

좀 더 자세히 살펴보면 서울을 비롯하여 부산, 대구, 광주, 대전, 울산, 전주 등 대도시 내부에도 붉은 색으로 표시되는 지역이 적지 않게 나타나고 있다. 즉, 인구쇠퇴 현상이 비도시 지역에 국한되는 것이 아니라 도시지역에서도 폭넓게 나타나는 일반적인 현상이라는 것을 뜻한다.

한편 2009년부터 2013년까지의 주민등록인구통계자료를 바탕으로 최근 5년간 3년 연속 인구가 감소한 지역을 살펴보면 그림 2와 같다. 이러한 지역은 최근까지도 인구감소가 진행 중이라는 것을 의미하므로 어떤 의미에서는 쇠퇴현상이 매우 심각한 지역임을 뜻한다고 볼 수 있다.

그림 2를 자세히 살펴보면 앞서서 최대인구대비 20% 이상 인구가 감소했던 지역에서 최근에는 인구감소가 진행되지 않는 곳이 보인다. 이런 곳은 인구가 감소할 대로 감소한 지역일 것이다. 문제는 서울 등 대도시 지역에서도 최근의 인구감소가 폭넓게 진행되고 있다는 것이다. 도시재생의 정책적 시급성이 대두되는 이유일 것이다.

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