토지임대부 사회주택의 경제적 효율성

토지임대부 사회주택의 경제적 효율성을 살피는 것에 목적을 두고 사회계정을 접목한 비용편익분석을 수행한 연구를 요약합니다.
주택가격 상승이라는 사회문제 해결에 대한 시사점을 얻을 수 있을 것으로 기대됩니다.

원문은 공간과사회 제31권 2호에 게재된 “토지임대부 사회주택의 경제적 효율성에 관한 연구”이며 한국공간환경학회(http://www.kaser.or.kr/index.asp) 및 한국학술정보 사이트에서 볼 수 있습니다.

(원문 링크 : https://kiss.kstudy.com/thesis/thesis-view.asp?key=3896356)

사회문제로 거론되는 서울의 집값

한국감정원의 전국주택가격동향조사에 따르면 서울의 아파트 가격은 2020년 한 해 동안 4% 정도 오른 것으로 조사되었다.
하지만 어떤 아파트는 불과 몇 년 만에 몇 배의 가격이 올랐다는 식의 언론보도를 심심치 않게 접할 수 있다.

실제 가격동향을 살펴보면 꾸준히 오름세에 있는 것은 분명하다.
서울시의 아파트 매매가격지수를 소비자물가지수로 나누어 실질가격지수를 구해보면(그림 1), 2014년 이후 지속적인 상승 추세를 보인다.

주택가격이 상승 추세로 전환된 시점에 정부에서 주택재건축 규제 및 주택담보대출 규제를 획기적으로 완화하였다(2014년 9월).
또한, 박근혜 대통령이 11월 25일 국무회의를 주재하면서 주택을 가진 사람들이 이익을 얻을 수 있는 구조를 만들어야 한다고 행정부와 입법부를 다그쳤다. (박정규, 2014.11.25. ≪뉴시스≫)
https://newsis.com/ar_detail/view.html?ar_id=NISX20141125_0013317063).

부동산 가격 상승을 부추길 정책을 펼치면서 내세운 논리가 주택을 통한 수익구조가 생기면 저소득층의 주거안정을 이룰 수 있다는 것이다.
이해하기 어려운 주장이었지만 별다른 반대 여론 없이 원하던 정책을 펼칠 수 있었다. 그 결과가 그림에서 확인할 수 있는 꾸준한 오름세이다.

집값 언플과 프레임

정부가 주택을 수익 추구의 대상으로 인정한 것은 큰 부작용을 불러오고 있다.
최근의 여론을 살펴보면 주택가격 상승이 문제라면서 주택가격을 높이기 위한 정책을 펼쳐야 한다는 모순된 내용이 많다.
유일한 논거는 가격의 상승은 공급이 수요를 따르지 못하는 것이니 규제를 풀어서 민간이 자유롭게 주택을 지을 수 있게 하라는 것이다.
정부는 이에 화답하듯이 정비사업의 고밀개발 정책을 발표하였다(국토교통부, 2021.2.4.).
이는 부동산규제를 풀어야 한다는 언플과 프레임이 제대로 먹히고 있다는 것을 의미한다.
http://www.molit.go.kr/USR/NEWS/m_71/dtl.jsp?lcmspage=3&id=95085147

독일도 주택가격이 오르고 서민의 주거 불안이 심해지는 비슷한 상황을 겪고 있다.
하지만 독일에서는 사회주택 등 비영리주택의 공급을 늘려야 한다는 상식적인 여론이 높아지는 것을 확인할 수 있다.
독일의 보수성향신문인 빌트(Bild)의 기사를 보면, 독일의 임대료는 몇 년 동안, 심지어는 코로나19 팬데믹 상황의 불경기에도 계속 오르고 있다.
https://www.bild.de/politik/2021/politik/trotz-corona-krise-steigen-die-preise-weiter-mietpreisschock-in-deutschland-74810048.bild.html

베른린 지역신문 타게스슈피겔(Der Tagesspigel)의 보도에 따르면 이런 상황에 맞서 시의회가 임대료상한제를 강하게 추진하고 있다.
부담가능한 임대료를 결정하기 위한 주민투표를 시행하고 공공주택과 사회주택을 늘리기 위한 정책을 천명한 것이다.
https://www.tagesspiegel.de/politik/vorbild-berlin-linke-in-baden-wuerttemberg-beschliesst-volksantrag-fuer-mietendeckel/25499300.html

정치권의 이러한 대응은 어쩌면 당연하다.
한델스블라트(Handelsblatt)의 보도에 따르면, 1만 명(주최 측 추산 2만5천 명)이 넘는 베를린 시민들이 급격한 임대료 상승에 분노하여 시위를 벌였다.
시민들은 부동산업체의 무자비한 이윤추구를 제한하기 위한 임대료 인상률 규제를 요구하였다.
https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/wohnungsnot-mehr-als-10-000-menschen-protestieren-in-berlin-gegen-steigende-mieten/21176920.html

이런 상황에서 독일의 주택산업을 대표하는 GdW는 저렴한 주택의 공급확대에 공감하며, 이를 위해서는 사회주택을 확충하고 연방정부가 더 많은 주거급여(Wohngeld; 임대료 보조금)를 지원해야 한다고 주장하고 있다.
https://www.gdw.de/pressecenter/pressemeldungen/wohngeld-ist-wesentlicher-schluessel-fuer-bezahlbares-wohnen-2/

집값 잡는 사회주택

사회주택이라 여겨지는 주택의 공통적인 특징은 ‘저렴한 비용으로 장기간 거주할 수 있는 임대주택’이라는 것이다.
이렇게 정의하면 다르게 지칭되는 여러 주택이 사회주택의 범주에 포함될 수 있다.
대표적으로 공공임대주택도 사회주택의 한 유형이다.
입주자가 조합원인 임대형 협동조합주택도 사회주택이며, 오스트리아의 비영리주택, 프랑스의 저렴주택도 사회주택에 포함된다.

유럽의 경우 ‘공공⋅협동조합⋅사회주택 유럽연합’(The European Federation for Public, Cooperative and Social Housing; Housing Europe)을 중심으로 사회주택에 대한 여론 형성과 정책개발을 활발히 진행하고 있다.

사회주택의 역사가 깊은 오스트리아의 경우 비엔나처럼 임대주택의 대부분을 사회주택으로 채우는 사례도 있다.
비엔나의 경우 1인당 GDP가 서울시의 1.5배일 정도로 높은 소득을 지니고 있다.
하지만, 사회주택 용지를 평당 97만~120만 원에 공급할 정도로 부동산 시장이 안정되어 있다.
단순히 소득수준의 차이만 고려한다면 서울에서 택지를 평당 63만~78만 원에 공급하는 것과 비슷하다.
https://www.bid.info/wp-content/uploads/2020/01/Bericht_Wien_2019050_endbericht-rev.pdf

우리 사회에서 사회주택에 대한 논의가 더딘 이유는 주택시장의 효율성에 대한 왜곡된 인식 때문이라 여겨진다.
앞서 거론하였듯이 주택가격 상승에 대한 해결책으로 규제 완화를 주장하거나, 자가 보유를 늘려야 한다는 여론이 대표적이다.
이러한 주장에는 정부의 역할을 최소화하고 민간에 의해 주택이 공급되는 것이 효율적이라는 믿음이 깔려 있다.

하지만 시장의 주요 기능이 비용의 최소화를 통한 가격효율성 달성이므로 우리가 마주하고 있는 부동산 문제는 대표적 시장실패이다.
같은 맥락에서, 일찍이 자본주의가 정착된 유럽 내 많은 국가의 사회주택 활성화를 주목할 필요가 있다.
민간 중심 주택공급에 따른 시장실패에 대응하여 시장기능의 효율성을 회복하는 사회작용으로 볼 수 있기 때문이다.

사회주택의 효율성

비용편익분석은 어떤 대안이 초래하는 비용과 편익을 비교하는 기법이다.
예를 들어 주택사업에서 토지비, 건축비, 관리비 등의 원가를 구분해내고 이를 임대수익, 시세차익 등의 이익요소와 비교하는 것이다.
이러한 비용 및 이익 단위요소를 비목이라고 한다.

주택사업의 편익요소와 비용요소를 구분하면, 편익요소는 임대료수입, 보조금, 차입금, 토지 및 건물의 판매대금 등이다.
비용요소는 토지매입금, 건축비, 임대료 지출, 수선유지비, 일반관리비, 공가관리비, 보험료, 재산세, 융자원금 상환, 융자금의 이자 등이다.

비용편익분석으로 주택사업의 효율성을 판단하는 기준으로는 편익비용비(Benefit-Cost Ratio), 유동성(market liquidity) 및 유동성을 훼손하지 않는 최저 임대료(minimum rent)를 적용할 수 있다.
편익비용비는 사업을 통한 편익을 비용으로 나누어 구하는 비율이며, 1 이상이어야 쓰이는 돈에 비해서 얻는 편익이 많으므로 손실이 발생하지 않는다.

유동성은 경제학적으로 자산을 손실 없이 현금으로 전환할 수 있는 정도를 나타낸다.
유동성이 높으면 필요할 때 즉시 본래 자산의 가치에 부합하는 현금으로 전환할 수 있다는 것을 의미한다.
반대로 유동성이 낮다면 본래 자산의 가치에 부합하는 현금으로 즉시 전환하기 어렵다는 것을 의미한다.
일반적으로 화폐를 제외한 모든 자산은 거래비용, 사용 연수, 거래의 비활성 등 다양한 요인에 의해 다소의 유동성 손실이 발생할 수밖에 없다.
따라서 유동성을 사업자가 보유하고 있는 현금잔고로 좁게 정의하여도 무방하다.
사업자의 현금잔고가 부족해지면 비용의 지출이나 채무상환을 못 하게 된다.
즉 사업이 파산하게 되므로 사업의 지속 여부를 판단하는 주요 근거가 될 수 있다.

‘유동성을 훼손하지 않는 최저 임대료’(최저 임대료)는 주택사업의 경제적 효율성을 직관적으로 살필 수 있는 개념이다.
다른 모든 조건이 같을 때 유동성, 즉 현금잔고를 항상 0 이상으로 유지할 수 있는 최저 임대료를 의미한다.
최저 임대료 수치가 낮을수록 전반적인 사업의 비용이 낮거나 다른 수입요소가 크므로 사업의 효율성이 높다.
경제학적으로는 한계비용 상황에서의 임대료일 것으로 기대된다.
즉, 주택시장이 완전경쟁시장이라면 달성되었을 균형가격이라고 가정할 수 있다.
따라서 최저 임대료와 주변시세의 차이는 주변 주택시장이 완전경쟁시장에서 얼마나 멀어져 있는지를 나타낸다.
즉, 시장의 효율성이 얼마나 훼손되어 있는지를 가늠하는 지표가 될 수 있다.

다양한 주체와 얽히는 주택사업

주택사업은 다양한 주체로 얽혀있다.
사업자와 수요자를 축으로 토지소유자, 중개업자, 건설업자, 감리업자, 허가기관, 건설자재판매업자, 설계사, 개발업자, 실수요자, 투기적 수요자, 임차수요자, 관리업자 등이 존재한다.
이렇게 다양한 주체 사이의 거래관계를 파악하기 위해 각각을 별도의 계정(account)으로 삼아 분석하는 것을 사회계정(social accounts)이라고 한다.
대표적인 사회계정은 국가 전체의 경제활동을 여러 산업부문으로 나누어 집계하는 국민계정(national accounts)이다.

사회계정에서는 각 계정 부문의 경제활동이 다른 계정 부문과 상호연관되어 있다.
예를 들어 매매자 A와 구매자 B 사이에 매매행위가 발생하였다고 가정해보자.
A의 계정에는 판매대금이 들어온 것으로 기록되고 B의 계정에는 판매대금이 빠져나간 것으로 기록될 것이다.
주택사업을 예로 든다면 누군가의 임대료 지출은 누군가의 임대료 수입이 된다.
즉, 주택사업의 효율성을 따지기 위해서는 사회계정 방식으로 주요 주체의 편익과 비용을 살피고, 사회 전체의 편익과 비용으로 종합하여 논의할 필요가 있다.

사회주택의 효율성을 따져보기 위해 서울, 오스트리아, 독일, 네덜란드, 영국의 사회주택 융자조건을 실제 사회주택부지에 모의실험으로 적용하여 보았다.
또한 같은 부지에 공공임대와 민간임대로 공급하는 경우와 비교하여 보았다.

모델	적용조건
서울	HF 보증(30년 보증. 3.75%. 30년. 원금균등상환) 90% + 자부담 10%
오스트리아	공공융자(1.00%. 35년. 물가연동 체증식상환. 은행 대출 상환기간 거치) 35% + 은행 대출(3.00%. 20년. 물가연동 체증식상환) 40% + 자부담 25%
독일 (브레멘)	공공융자(2.00%. 15년. 은행 대출 상환기간 거치. 거치기간 무이자) 25% + 은행 대출(2.45%. 10년. 원금균등상환) 35% + 자부담 40%
네덜란드	은행대출(3.86%. 24년. 원금균등상환) 80% + 자부담 20%
영국	공공보조금 14% + 회사채(4.60%. 25년. 만기일시상환) 40% + 자부담 46%
공공임대	공공주택 특별법에 따른 매입임대사업 가정
민간임대	일반금융대출(금리 연 6.5%)로 시행하여 시세대로 공급되는 사업 가정

토지임대부 사회주택: 사회적 역할분담을 통한 시장 효율성 구현

서울시 마포구 성산동에서 실제로 토지임대부 사회주택을 건설한 대상지와 건축계획을 토대로 모의실험을 하였다.
여기에 자금조달 조건 등에 따라 토지임대부 사회주택이 얼마나 임대료를 낮출 수 있는지 검토하였다.
그 결과 토지임대부 사회주택사업에서는 주변시세의 55.4~61.9%까지 임대료를 낮출 수 있는 것으로 나타났다.
보조금을 지원하는 영국과 장기저리의 후순위 공공융자를 제공하는 오스트리아에서 상대적으로 좀 더 낮은 임대료를 책정할 수 있었다.
공공매입임대에 비해서는 높은 수준이지만 공공부문에서도 적지 않은 편익을 얻으면서 주변시세보다 확연히 낮은 임대료를 책정할 수 있다는 것에 의미가 있다.

편익비용비를 살펴보면, 토지임대부 사회주택의 경우 편익비용비가 공공부문 1.09~1.16, 사업자 부문 1.00~1.03, 수요자 부문 1.93~2.15, 전체적으로 1.24~1.27로 분석되었다.
전체 참여자가 손실을 보지 않으면서도 주택임대료를 낮출 수 있는 효율적 사업임을 알 수 있다.

이에 비해서 공공매입임대와 민간임대의 경우 공공의 편익비용비가 0.86, 0.74에 불과하여 손실을 보는 것으로 나타났다.
공공매입임대의 경우 공공이 손실을 보더라도 저소득층의 편익비용비를 3.97까지 높이는 복지모델이라는 점에서 의미가 있다.
그러나, 민간임대의 경우 공공의 손실이 사업자의 편익으로 이어짐에도 불구하고 가격효율성이 존재하지 않는다는 문제가 있다.

물론 민간임대에서 공공의 비용부담이 크지 않다는 반론이 있을 수 있다.
하지만, 토지임대부 사회주택에서 나타나는 전반적인 효율성을 고려할 때 공공의 역할 축소가 사회적 비용을 키우고 있다고 보는 것이 타당하다고 여겨진다.

집값이 걱정된다면, 사회주택에 대한 지지가 필요

토지임대부 사회주택의 경제적 효율성 요인을 논의하자면, 구조적인 요인과 가변적인 요인으로 구분할 수 있다.
우선, 구조적인 요인은 공공, 사업자, 수요자의 비용 분담구조이다.
공공이 초기 토지비용을 부담하고 사업종료 시 잔존주택을 매수하는 형태로 보조하여 사업자의 부담을 줄여준다.
입주자는 사업자의 유동성이 훼손되지 않을 정도의 임대료를 부담한다.
이런 구조이므로 사회 전체의 비용을 줄이면서 모든 주체가 편익을 얻을 수 있는 균형점을 찾을 수 있다.
이때 사업자가 편익을 최소화하여 실제 비용 수준으로 맞추는 비영리사업을 하면 최저 임대료가 된다.
위 표에서 비용 분담구조가 같은 토지임대부 사회주택 공급모델의 경우 공공, 사업자, 수요자의 편익비용비가 큰 차이가 없이 유사함을 확인할 수 있다.

가변적인 요인은 융자금리, 융자상환기간, 보조금의 유무와 이에 따라 결정되는 사업자의 유동성과 최저 임대료이다.
다음 그림을 살펴보면, 최저 임대료는 융자금리에 비례하고, 상환기간에 반비례하며, 보조금에 따라 낮아질 수 있음을 확인할 수 있다.
이외에도 오스트리아 모델의 채증식 원금상환, 거치식 원금상환 등도 최저 임대료에 영향을 줄 수 있다.

효율적 시장의 중요한 역할이 가격 및 비용의 최소화라는 점을 상기하면, 이러한 결과가 나타나는 이유를 다음과 같이 해석할 수 있다.
앞서 살펴본 사례 국가의 경우 사회주택의 임대료는 대체로 실제 비용을 근거로 설정된다.
이는 주택임대료의 투명성을 높이는 조건이며 이에 따라 사회주택시장은 경제학적으로 이상적인 완전경쟁시장에 근접하게 된다.
즉, 사업자가 적자를 보지 않는 가장 낮은 임대료로 결정된다. 이는 모의실험을 통해서도 확인된다.

또한, 조건에 따른 다소의 차이가 있을 뿐, 모든 사회주택 모델에서 공공, 수요자, 사업자 모두 편익을 얻는 것으로 분석되었다.
시장의 주요 기능이 시장참여자의 전반적 이익 증대라는 점을 고려할 때 이 또한 사회주택이 주택시장의 효율성을 높인다는 점을 잘 보여준다.

이러한 분석 결과를 고려할 때 우리 사회는 민간부동산 수익의 극대화를 시장 효율성으로 포장하는 것에 신중해야 한다.
다소 시간이 걸리더라도 사회주택을 확대하기 위해 노력해야 한다고 볼 수 있다.

이 글은 공간과사회 제31권 2호에 게재된 “토지임대부 사회주택의 경제적 효율성에 관한 연구”를 요약한 것입니다. 원문은 한국공간환경학회(http://www.kaser.or.kr/index.asp) 및 한국학술정보 사이트에서 볼 수 있습니다.
(원문 링크 : https://kiss.kstudy.com/thesis/thesis-view.asp?key=3896356)