2010년대 들어 서울을 비롯한 대도시를 중심으로 청년 1인 가구 등 새로운 주거취약계층의 주거문제가 사회문제로 대두되고, 사회적경제 주체가 이들을 대상으로 공급·운영하는 주택이라는 의미로서 사회주택이 주목받고 있다. 2018년 현재까지 ‘사회주택’, ‘사회적주택’, ‘사회임대주택’, ‘공적지원주택’ 등 다양한 용어가 혼재되어 사용되고 있으나 2015년 「서울특별시 사회주택 활성화 지원 등에 관한 조례」 시행 이후 사회주택이란 용어가 대표적으로 사용되고 있다. 국내에서 사회주택은 용어의 혼란만큼이나 정확한 개념과 유형에 대해 뚜렷하게 정리되지 않았고, 현재까지 다양한 시범사업을 통해 합의를 이뤄가고 있는 단계라고 볼 수 있다.
사실, 유럽 주요 국가에서 사회주택(Social Housing)은 ‘주거문제를 야기하는 주택의 경제적 속성을 자본·소유·비용의 사회화 과정을 통해 해소하는 것’으로서 가구원수와 관계없는 것은 물론 공공임대주택을 포함하는 매우 포괄적인 개념이다. 그러나 2010년대 이후 현재까지 국내에서 사회주택이란 용어는 공공임대주택과 별개의 의미로 사용되는 경우가 많으며, 보통 사회적경제 주체가 (정부 등 공공의 자원을 활용하여) 주거취약계층을 대상으로 공급·운영하는 주택에 한정된 의미로 사용되고 있는 것이다. 이와 같은 상황을 고려하여 본 연구는 사회적경제 주체에 의한 사회주택을 ‘민간 사회주택’으로 부르며 논의를 전개한다.
민간 사회주택이 부각되는 현상에는 1~2인 가구의 급속한 증가 등 주거문제를 둘러싼 환경변화에 공공임대주택을 비롯한 기존 주거지원 체계가 적절하게 대응하기 어렵다는 배경이 있다. 국내 공공임대주택은 1989년 도입된 영구임대주택을 시작으로 단시간 내에 유의미한 재고량(2015년 말 기준 116.3만호)을 축적했지만 OECD 국가 평균 재고율(8%)과 비교했을 때 아직 낮은 수준(6%)에 머물고 있으며(천현숙, 2017), 절대량도 부족하지만 3인 이상, 소위 정상가족에게 유리한 입주 기준이 설정되어 있어 1~2인 주거취약계층이 사실상 배제되어 왔다. 이로 인해 2010년대 이후 부각되고 있는 새로운 주거취약계층을 기존 공공임대주택 체계에서 포괄하기 힘들었고, 민간 사회주택이라는 새로운 유형을 통해 사각지대를 메우는 방안이 각광받았다.
민간 사회주택에서 가족이 아닌 1~2인 가구를 주거공동체(혹은 셰어하우스) 단위로 묶기 위해서는 물리적으로 한 건물에 같이 머무는 것만으로는 부족하며, 입주자 공동체 활성화를 위한 사회적경제 주체의 역할이 요구된다. 예컨대 특정 지역이나 계층에 기반한 사회적경제 주체가 계층, 연령, 취미 등 입주자들의 공통점을 활용하여 공동체 활동을 장려하는 방식이다. 이와 같은 방식의 민간 사회주택은 새로운 사회적경제 주체의 등장과 함께 주로 청년 등 1인 가구들의 주거 대안으로 주목받으며 각종 언론매체에 적극적으로 소개되었으나, 공급 주체의 역량 부족, 법과 제도의 미비, 공공의 지원 부족으로 인해 활성화되고 있지 못한 것이 현실이다.(최은영 외, 2016)
이와 같은 상황을 고려했을 때 본 연구는 사회적경제 주체에 의한 민간 사회주택을 중심으로 사회주택 활성화를 위한 법제도 개선 방안을 논의한다. 물론 민간 사회주택을 활성화하는 것이 아닌 기존 공공임대주택 체계에 새로운 주거취약계층을 포함시키는 것이 더욱 본질적인 문제라는 견해가 있을 수 있다. 그러나 현재의 공공임대주택 재고량이나 1~2인 가구용 공공임대주택의 추가 공급비용 등 현실적인 조건을 감안했을 때, 상당 기간 민간 사회주택을 통해 새로운 주거취약계층의 주거안정을 도모할 필요성이 인정된다고 할 수 있다. 또한 사회적경제 주체는 영리 아닌 목적, 즉 비영리 목적으로 입주자 지원을 위한 다양한 프로그램을 운영함으로써 기존 공공임대주택에서 제공할 수 없는 맞춤형 서비스를 제공할 것으로 기대되며, 더불어 민간 임대주택은 비교적 소규모로서 대규모 임대주택 단지의 단점으로 지적된 직주분리 및 게토화를 극복하는 등 임대주택에 대한 부정적인 인식을 개선하고, 민간의 창의적 시도를 활성화하는 긍정적인 효과도 기대할 수 있을 것이다.
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사회주택 활성화를 위한 법제도 개선 방안
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