진보 진영 재정전략의 모호함 국회가 예산정국에 돌입했다. 한나라당과 민주당을 중심으로 펼쳐지는 예산 갈등의 핵심은 4대강 예산과 복지.노동예산 그리고 지방교부금 등이 될 전망이다. 이들 쟁점은 모두 ‘보편적 복지 예산’과 밀접한 관련이 있다. 지난 지방선거에서 대거 단체장을 확보한 야당들은 공약 사항인 무상급식 등을 관철하기 위해 4대강 예산을 삭감하고자 하는 것이다. 야당의 전략은 복지예산의 총액을 늘리는 방향에 초점이 맞추어져 있는 것으로 보인다. 하지만 야당의 문제제기는 기대만큼 효과를 거두지 못하고 있다. 이는 재정관료의 권한이 막강한 한국의 현실 때문이기도 하지만 보다 근본적으로는 이를 뛰어 넘는 진보 진영의 재정전략이 정교하지 못한 데 있다고 보인다.사실 보수 진영의 재정전략은 전통적으로 감세-지출통제 전략으로 인식되어 왔고 이에 대비해 진보 진영의 재정전략은 증세-복지지출 확대전략으로 인식되어 왔다. 하지만 한국에서는 이런 단순한 인식에는 다소 문제가 있어 보인다. 정부 여당이 집권 이후 감세 기조를 유지하고 있기는 하지만, 4대강 예산과 같은 대규모 토건지출이나 부동산, 금융 등 자산시장에 대한 지속적인 지원은 지출통제가 엄밀한 원칙으로 작동되지 않음을 방증하고 있다.한편 야당의 재정전략은 복잡한 내부 사정만큼 저마다 편차가 존재한다. 먼저 민주당은 필자가 과문한 탓인지 증세전략을 시도한 적이 없다. 10년의 집권 기간 동안 종합부동산세가 눈에 띄일 뿐, 임시투자세액공제를 비롯해 기업 부문과 금융 부문의 감세 정책들만이 가득하다. 민주노동당과 진보신당 등 진보정당을 표방하는 야당만이 확실한 증세-복지지출 확대전략에 서 있다. 부유세로 대표되는 증세와 무상급식, 무상교육 공약으로 대표되는 복지지출 확대를 계속 주장해 왔다. 하지만 진보정당 등의 재정전략은 말 그대로 공약의 수준에 머물고 있으며 구체적인 정책설계 수준으로 나아가지 못하고 있다. “복지예산 부풀리기”와 복지국가가 해야 할 일 지난 9월 정부는 2011년 예산요구안을 발표하면서 예의 ‘복지예산 부풀리기’를 재연했다. 정부는 내년 예산을 ‘서민희망 예산’이라 부르면서 보건.복지.노동 분야의 6.2% 증가율을 강조했다. 하지만 여기에는 주택예산 18조원이 포함되어 있고 사회복지 분야의 자연증가분이 포함되어 있어 과대 포장했다는 비판으로부터 자유로울 수 없다. 예컨대 주택예산은 국제기준인 IMF 재정통계에서는 복지지출로 간주하지 않는다. 무려 약 1/4~1/5의 복지지출이 의도적으로 부풀려진 것이다.물론 주택예산이 복지와 전혀 관련이 없다고 할 수는 없다. 예컨대, 취약계층에 대한 주거비 지원예산은 복지로 분류할 수 있을 것이다. 하지만 대부분의 주택예산은 택지개발 또는 부동산 공급과 관련되어 있고 이는 2005년 이전 분류인 ‘사회간접자본 분야’이거나 IMF의 기준에 따른 분류인 ‘별도 분야’가 되어야 할 것이다.이런 현실에도 불구하고 매년 복지예산이 부풀려져 발표되는 것은 진보 진영의 재정전략이 간결하고도 치밀하지 못한 탓이 아닐까? 진정한 의미의 복지지출이냐 하는 기준은 ‘재분배의 성격’이 가장 중요하게 고려되어야 할 것인데 이를 따지고 있지 못한 것이다.재분배의 성격이라 함은 모든 자본주의 국가가 표방하고 있는 ‘사회복지국가’의 근본원리를 반영한다고 할 수 있다. 재분배는 시장 매커니즘을 보완, 또는 교정하기 위해 사용하며 시장소득(또는 소비와 부)의 불평등을 완화시키는 각종 조세제도와 사회보장제도를 통해 주로 이루어진다. 조세제도의 경우에는 누진적 구조를 사회보장제도는 사회보험과 공적부조를 주요한 수단으로 사용한다. 허약한 노동예산에 문제를 제기하자. 핵심적인 재분배 제도인 한국의 사회보험은 제도가 성숙되기도 전에 재정적자 논란이 불거지기 시작했다. 아직도 확대시켜야 할 대상이 광범위한데, 기금의 보수적 운영을 주장하는 목소리가 벌써 쏟아져 나오고 있는 것이다. 필자는 우리나라 사회보험의 재정적자 문제는 애초 ‘저부담-저복지’의 한계 안에 제도가 설계된 것에 그 원죄가 있다고 본다. 여기에는 국가가 사회보험에 대한 지출 부담을 회피하고자 했던 의도가 숨어 있다. 모든 사회보험 기금이 일반회계의 기여도가 턱없이 낮게 낮거나 사실상 전무한 것이 우리의 현실이다.노동 예산을 들여다보면 이런 현실을 분명히 확인할 수 있다. 현재 노동부 예산의 90%는 기금에서 나오는 것이다. 그리고 그 기금의 약 절반은 고용보험이 담당하고 있다. 즉 정부는 노사가 내는 보험료에 절대적으로 의존해 고용정책을 펼치는 것이다. 이런 구조는 재분배를 강화하는 데 있어 현행 사회보험이 갖는 한계를 그대로 반영시키게 된다. 예컨대 고용보험은 다음의 두 가지 문제가 있다. 첫째, 고용보험 미가입자를 원천적으로 제외시킨다. 취업자의 약 60%와 청년실업자 전체가 대표적인 예라 할 수 있다. 고용보험 미가입자가 보다 취약한 노동계층인 것은 잘 알려져 있다. 둘째, 고용보험이 일부 갖고 있는 낮은 재분배, 또는 역진적 재분배 효과가 나타난다. 낮은 재분배 효과는 실업급여에서 나타나고 있으며 역진적 재분배 효과는 직업훈련 등에서 두드러진다.<그림 : 노동 예산의 구성>(단위: 십억원, %)자료: 노동부, 2011년 예산요구안지금 국회에서 벌어지고 있는 예산 싸움은 주로 총액을 기준으로 벌어지고 있는 것으로 보인다. GDP 대비 국가재정 규모가 OECD 평균에 비해 약 10% 정도 낮고, 조세와 사회보험료에 대한 국민부담률로 보더라도 약 10% 정도 낮은 현실에 비추어 보았을 때 국가재정의 규모와 지출 자체를 확대하는 지난한 노력은 여전히 필요하다. 하지만 이와 함께 현재의 지출 구조를 보다 재분배의 성격이 높은 방향으로 변화시키는 일상적인 노력도 간과되어서는 안 될 것이다.