산업정책의 전환 모색: 경제자유구역(FEZ) 비판

By | 2018-07-02T18:39:14+00:00 2010.08.13.|

[목 차]들어가며1. 경제자유구역(FEZ)이란? (1) 경제자유구역의 정의와 특징 (2) 현대적 경제특구의 시작, 중국2. 한국 경제자유구역의 현황 (1) 지정 현황 및 도입과정 (2) 지원제도의 내용3. 경제자유구역사업의 문제점 (1) 인천경제자유구역의 사례 (2) 사회. 경제적 부작용 (3) 제도적 문제점 (4) 타지역 산업 공동화 문제결론[요 약]최근 황해 경제자유구역이 2년 넘도록 토지보상금을 지급받지 못한 주민들의 격렬한 반발에 휩싸이고 있다. 토지를 묶어두고도 보상을 하지 않으니 주민들은 생계활동을 지속할 수도, 새로운 곳으로 이주할 수도 없는 상태에 놓여 있다. 보상을 하지 않는 이유는 지역의 지방정부와 경제자유구역청, 그리고 LH공사 등 보상의 책임이 있는 기관들이 모두 재원부족에 시달리고 있기 때문이다. 개발과정에서 재원조달에 실패하면서 막대한 규모의 지방정부 부채만을 남긴 인천의 전철을 따라가는 양상을 보여 우려가 높아지고 있다.경제자유구역(Free Economic Zone, FEZ)은 한국에서 붙여진 것이며, 일반적으로 1980년대 중국이 확립한 특별경제구역(Special Economic Zone, SEZ)으로 분류된다. 중국은 1980년대에 SEZ 개념을 수출중심산업지구 개념을 확장하면서 도입하였고 이후 전 세계적으로 이 개념이 확립되는 추세이다. SEZ는 외국직접투자 유인과 수출진흥이라는 두 가지 주요 목표를 갖는다. 토지수용은 이러한 “공적 목표”를 달성하기 위해 정부에 의해 “강제” 성격으로 이루어지는 것이다. 그러나 중앙과 지방정부 양자에 의해 경제자유구역에 적용되는 예외적 조치들과 보조금, 그리고 세금면제와 같은 장치들이 정부의 재정적 위기를 초래할 위험을 갖고 있다.정부는 수용된 많은 토지들을 경제자유구역의 개발업자 처분에 맡기고 있다. 그러나 정부는 적절한 재활과 재정착 계획을 준비하지 않고 있으며, 특별히 자발적으로 토지를 포기하지 않은 주민들에게 그러하다. 결과적으로 많은 토지들이 ‘부동산 사기’로 뒤바뀔 상황에 놓인 것이다. 이는 전형적인 “강탈에 의한 (자본) 축적(accumulation by dispossesion)”이며, 외국과 국내의 독점적 자본의 이익을 높이는 행위다.이 글은 경제자유구역(FEZ)이란 과연 무엇인지를 해설하고자 한다. 먼저 한국에서 FEZ로 불리는 특별경제구역 SEZ의 현황을 확인한다. 동일하게 자유무역지대(Free Trade Zone)로 분류되면서도 중국과 한국의 SEZ가 어떻게 다른지를 정책목표의 차이를 기준으로 설명한다.다음으로 한국 FEZ 사업을 확인한다. 전국 6개의 FEZ가 어디인지를 정리하고 이들 지역에 대한 지원제도를 확인한다. 각종 지원제도의 내용을 확인함으로써 한국의 FEZ가 신자유주의적이라는 사실을 알 수 있다.아직 초기 단계에 있다고 하나 지난 6년의 시간 동안 경제자유구역 사업은 많은 문제점을 이미 드러내고 있다. 경제자유구역 사업이 만들어 낸 문제점은 다음 네 가지로 요약할 수 있다.① 목표달성의 실패 : 외국자본 유치의 실패② 경제민주주의의 악화 : 독자적 자율성을 갖는 행정기구의 설치③ 경제구조의 왜곡 : 토건국가의 가속화④ 신자유주의 금융위기 : 지방재정의 파산목표달성이 실패하고 있는데 그 부작용은 분명히 드러나고 있는 경제자유구역 사업은 전면적으로 재검토되어야 한다. 지금 정부에서 ‘외자유치를 위한 더 나은 조건’을 모색하는 방향으로 사업조정을 검토하는 것은 상황을 더욱 악화시킬 것이다. 현 시기는 부작용을 최소화하면서 폐지하는 방향으로의 전환이 모색되어야 할 시점이다.한국의 경제자유구역 사업이 최고의 모델로 삼고 있는 중국은 보다 높은 차원에서의 사회경제적 구조 변화라는 정책적 목표 아래 세칭 ‘경제특구’ 사업을 실시한 바 있다. 이런 차원의 신중하고도 장기적인 정책목표 없이 ‘외자유치면 모든 것이 해결된다.’는 식의 경제특구사업, ‘한국 속에 외국’을 건설해야 한다는 식의 시각이야말로 문제의 근원이기 때문이다.더구나 지금 시기는 신자유주의의 위기가 폭발시킨 지방재정의 파산이 현안으로 떠올라 있다. 중앙정부는 개발계획으로 변질된 경제특구사업에 투입되는 예산을 이용해 지방정부의 자율성을 훼손시키고 있다. 경제자유구역 사업의 성격 자체가 지역의 자생적 경제구조와는 거리가 멀고, 더구나 중앙예산에 지방정부가 더욱 의존하게 되므로 지역의 산업정책은 설 자리가 없게 된다. 경제자유구역사업을 폐지하고 그 사업에 배정된 만큼의 중앙정부 예산이 지방정부의 자율적 산업정책에 쓰일 수 있도록 인식을 전환해야 한다.이상동 sdlee@saesayon.org 

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12 개 댓글

  1. bj971008 2010년 8월 16일 at 3:40 오후 - Reply

    글의 결론에서 보면 혁신적 관점과 지방정부의 어려움만 없으면 경제자유구역이 괜찮을 수 있다는 뜻인가요? 아니면 경제자유구역 자체는 현재로서 전혀 무의미하다는 건가요?
    경제자유구역이 주로는 외자유치와 집적화된 산업 발달을 유도하여 돈을 벌어보자는 것인데, 문제점만 보완이 되면 그 자체는 나쁜 건 아니죠?
    그렇다면 경제자유구역을 바라보는 관점이 이러이러해야 문제점을 극복하고 잘 될 것이다….. 이런 식으로 보고서가 작성이 됐으면 발전적인 내용이 될 텐데….
    혹시 그 문제점 개선 방향은 없나요?

  2. sdlee 2010년 8월 16일 at 5:33 오후 - Reply

    To. 무화과님.
    이번 보고서가 반응이 좋으면 다음에 ‘발전 방향(?)’도 보고서를 준비하겠습니다. 산업정책에 대해서 연구를 본격화할 계획입니다.
    아이디어가 있으시면 다른 토론자 분들도 달아 주시면 감사… ^^

    저는 한국의 경제자유구역(FEZ)은 폐기되어야 한다고 생각합니다. 독소조항이 너무 심각하거든요. 특혜도 특혜거니와 자본주의 부작용을 교정하는 갖가지 사회적 통제를 거의 완전히 무력화시키고 있거든요. 문제점을 보완하는 정도로는 안 될 것이라고 봅니다.

    단, 특정 지역에의 선별적 (산업)정책은 필요하다고 봅니다. 안티 FEZ를 넘어 이 내용을 마련해야 하지 않겠나 생각하고 있습니다. FEZ 폐기의 자리에 이것이 들어 와야겠지요. 제가 보기에는 ‘(중앙이 아니라) 지역이 주도할 것’, ‘(최소 20년 이상의) 장기계획에 따라 천천히 만들어 갈 것’ 등의 원칙은 반드시 필요할 것 같습니다.

    • bj971008 2010년 8월 16일 at 10:57 오후 - Reply

      연구원들 보고서에 우리 회원들이 댓글 다는 게 쉽지 않아요.
      그래서 몰라도 시민의 처지에서 느끼는 점을 무식하게나마 써도 괜찮다면 비전문적 용어일지라도 너그러이 봐주시길…..
      어떤 정책이라도 결국은 시민들이 이해를 해야 하는 것이니까요. ^^

  3. wisdomcity 2010년 8월 18일 at 8:50 오전 - Reply

    2000년대 초반 인천에서 경제자유구역한다고 하면서, 유행처럼 전국으로 번지더군요. 타 시도는 어떤지 모르겠지만, 인천은 초창기부터 지켜본 사업이라서 조금 내막을 알고 있어서 몇 자 적어봅니다.

    인천 경제자유구역은 그 시초가 인천시 동춘동 일대의 매립을 통해 시가지를 조성하겠다는 1980년대 도시계획에 따른 매립사업이었습니다. 이 때 매립지의 명칭을 ‘송도’라고 붙이는데, 이건 일본인들이 인천을 무단점거하면서 동춘동 일대에 새로 부여한 지명이며(광복이후 폐기), 메이지시대 일본해군의 자랑이었던 3대 순양함 중 하나였던 ‘마쓰시마(松島)’에서 따온 것입니다. 논지에서 벗어난 내용이니 명칭에 대해서는 이만 줄입니다만, 이런 사실을 볼 때 (이전의 시가지조성사업을 포함하여) 경제자유구역이 얼마나 졸속으로 추진되었는지에 대한 반증이라 할 수 있습니다.

    당시 시가지조성을 위한 매립사업권자는 대우건설이었는데, 외환위기로 인한 경기침체, 대우그룹의 해체 등으로 사업추진이 불투명해졌습니다. 이 과정에서 보이지 않는 손(?)이 작용하면서, 각종 심의와 영향평가를 진행중이던 도시계획법상 ‘시가지조성사업’이 ‘경제자유구역 조성사업’으로 전환됩니다. 특별법을 제정하면서 말입니다. 당시 표면적인 이유는 외화유치가 필요하기 때문이라는 것이었습니다만,

  4. wisdomcity 2010년 8월 18일 at 9:12 오전 - Reply

    현재 나타나고 있는 양상들을 볼 때, 대규모 토목사업을 (불경기임에도 불구하고) 지속해야 했던 세력이 있었을 것이라는 의구심이 듭니다. 모든 것이 우연과 여러 상황의 일치에 따른 것이라면, 현재 매립사업권자인 포스코가 천운을 타고 난 것이겠죠.^^

    당시 국민의 정부내 누군가의 선의를 믿는다는 조건하에 일련의 사태를 해석하자면, 경제자유구역을 통해 외국자본을 유치하겠다는 발상이 매력적이었을 수도 있다는 생각이 조금은 듭니다만, 그 실현이 2025년이 될지, 2100년이 될지 장담할 수도 없는 사업이 당장의 경제위기 극복에 전혀 도움이 될 수 없다는 것은 지극히 상식적인 것이라 생각합니다. 좋게 표현하면 당시 (누군가가) 순진했던 것이고, 직설적으로 표현하면 닳고 달은 건설관료들에게 휘둘린 것이죠.

    과거 권위주의 정권이 자신들의 잇속을 위해서 (재벌기업과) 건설관료들과 상부상조하여 왔다면, (그 누구의 선의를 의심치 않는다면) 문민정부 이후에는 비대해진 건설관료들에 (누군가가) 계속 휘둘리고 있는 징후가 여기저기 보입니다. 문민정부는 준농림지를 도입하여 건설붐을 농촌으로 전이시킴과 동시에, 주택에 대한 규제를 풀어 반지하, 옥탑방 등으로 구성된 다가구, 다세대 주택을 합법화 하여 주거지 전체를 공사판으로 만들었습니다. 국민의 정부는 개발제한구역을 풀고, 여기저기 택지개발사업을 장려하였으며,

  5. sdlee 2010년 8월 18일 at 9:32 오전 - Reply

    인천에 그런 배경이 숨어 있었군요. 한국 건설족들의 힘이 새삼 무섭습니다. 말씀대로라면 대규모 토목사업의 이해에 따라 일부 지역(인천)의 시가지조성 매립지사업이 국가적인 사업으로 둔갑을 한 셈이라고 하겠군요.

    • wisdomcity 2010년 8월 18일 at 9:42 오전 - Reply

      전후관계를 보면 심증은 굳어지는데, 명명백백 드러낼 만한 물증이 공개되지 않는 것이 안타깝습니다. 저는 2000년대 초반에 관련 사업의 영향평가에 참여할 기회가 있어서 그 과정을 조금 목격했었는데, 일개 연구자이다 보니 당시에는 그런가 보다 했었던 것들이 지금 돌아보면 많은 내막이 숨겨져 있는 것 같아서 놀랍기도 하고, 씁슬하기도 합니다.^^

  6. wisdomcity 2010년 8월 18일 at 9:36 오전 - Reply

    참여정부는 균형발전 실현(?)을 위해 전국에 혁신도시를 계획하였고, 덕분에 혁신도시 및 대도시 주변에 엄청난 택지개발사업이 동반되었습니다. 나중에 자세히 살펴볼 기회가 있을지 모르겠습니다만, 이런 건설붐이 참여정부의 목을 조르게 되었다고 생각합니다.

    다시 논지로 돌아가서, 경제자유구역은 ‘경제가 자유로운 지역’을 우리나라에서도 구현하겠다는 포장을 한 대규모 토건사업이라는 것이 현실입니다. 이상동님의 글에서 지적한 문제들이 필연적으로 나타날 수 밖에 없는 사업입니다. 도대체 어떤 눈먼 투자자가 번듯한 시가지만을 보고 투자를 하겠습니까. 자신들의 경제활동이 가능하게 하는 배후시장과 투자처의 산업구조에 따른 파급효과 등을 고려해서 하겠지요. 좋은 투자처에는 세금감면 등의 인센티브 없이도 투자가 이루어지는 것이 (그들이 얘기하는) 자유시장 아닌가요?^^

    어떤 측면에서는 현재처럼 외국자본이 경제자유구역에 (전혀!) 투자를 하지 않고 있는 것이 다행스럽게 생각됩니다. 그들이 투자를 한다는 것은 그들의 경제적 활동이 가능하다는 것을 의미하며, 현재의 관련법상 그들이 얻은 경제적 이익에 대해서 세금조차 걷을 수 없고, 고용도 장담할 수 없습니다. 이상동님 말마따나 21세기의 조차지가 되는 것이죠.

  7. wisdomcity 2010년 8월 18일 at 9:50 오전 - Reply

    글이 길어졌는데, 요지는 간단합니다. 경제자유구역은 (시초부터 현재까지) 허울좋은 토건사업일 뿐이고, 이는 건설관료들(과 건설업체?)의 농간이 개입되었을 가능성이 크다. 즉 허울이 실현될 가능성이 없지 않을까 정도입니다.^^

    이런 것들에 대한 구체적 물증이 송시장의 당선을 계기로 밝혀지기를 기대했는데, 조용히 덮고 가려는 것 같아서 참 실망스럽습니다. 여기 분위기는 송시장도 닳고 달은 관료들에게 휘둘리는 길을 가는 것 같아 안타깝기도 하고, (송시장을 진보로 본다면) 이런 것이 진보진영의 한계인가라는 우려도 듭니다. 7월말부터 8월 내내 시 기획관리실 주도로 연구원들 몰아세워서 ‘미래발전전략’이라는 걸 수립하는 짓거리를 하고 있는데, 임기내 전략적으로 추진할 사업들을 선별한다고 하네요. 정규직 원구원들만 모아놓고 비밀리에 작업하는 거라 전체적인 그림은 모르겠는데, 저와 관련된 과제의 경우 과거 안시장의 실적위주 사업과 뭐가 다른지 모르겠어서 연구책임자와 대판 싸웠습니다. 구체적인 내용이 발표되면 새사연의 이름을 빌어서라도 제대로 한번 긁어줘야 될 것 같아서 벼르고 있습니다.^^

  8. bj971008 2010년 8월 18일 at 10:18 오전 - Reply

    나는 ‘개발’이라는 것 자체를 싫어하지만 그래도 지역에 활로를 불어넣겠다는 충정으로 그런 줄 알고 이상동 센터장님께 그래도 좋은 의미면 잘 되는 방향으로 발전적인 조언을 해주는 게 좋지 않겠냐는 뜻으로 물어봤었다.
    그런데 아니나 다를까 항상 이런 대규모 개발에는 몰상식이 도깨비처럼 도사리고 있구나.
    그러면 이러한 전국의 개발을 멈추었을 때와, 원래대로 진행했을 때, 아니면 다른 방향으로 틀었을 때 이 세 가지 면에서 검토해 보는 게 좋지 않을까요?
    너무 방대하면 각 지역 일꾼들과 합쳐서라도….

  9. wisdomcity 2010년 8월 18일 at 10:34 오전 - Reply

    새만금도 그렇고, 4대강(대운하?)도 그렇고, 충분한 검토, 논의, 합당한 절차 등을 거치지 않은 사업들이 이미 몇 % 추진했으니 돌이킬 수 없어라는 논리로 지속되는 것은 미래를 위해서 전혀 바람직 하지 않다고 생각합니다. 그런 약한 모습을 건설관료들이 잘 이용하고 있음을 지금 목격하고 있으니까요.

    누가 그러던데, 피도 흘려본적 없는 사람이 어떻게 진보를 자처하냐고 하더군요. 내가 피흘리고 싸울 때 넌 뭐 했어라는 소리로 들려서 불쾌하기도 했습니다만, 내가 사회정의를 위해서 위해서 내 이익과 안녕을 과감히 버릴 수 있을까라고 되돌아볼 수 있는 계기이기도 했습니다. 정의를 바로 세우는 것은 수많은 물리적, 비물리적 희생이 따르겠지요. 하지만 지금 바로 잡지 않으면 영원히 그대로일 것이라 생각합니다.

    잘못된 일은, 그만 두었을 때의 피해를 감수하더라도 바로 잡아야 한다고 생각합니다. 계속 할 것이냐 말 것이냐를 위해 연구를 한다는 건 맞지 않다고 생각합니다. 잘못된 의사결정을 바로 잡는 과정에서 이런 피해를 입게 되었고, 이를 이렇게 해결하자는 것이 연구과제여야 한다고 생각합니다.

    • bj971008 2010년 8월 18일 at 11:10 오전 - Reply

      허걱… 용서해 주십시오.
      그…그…그러면…. 이 불합리한 건설사업이라는 것들을 그만 두게 한다면 어떤 문제들이 있는지라도 검토할 필요는 있겠죠?
      행정을 한다는 면에서는 밀어놓은 땅을 멀거니 보기만 할 수도 없으니까요.

    • wisdomcity 2010년 8월 20일 at 8:59 오전 - Reply

      아이고, 정색하시며 들으실 얘기는 아니고요^^
      그만 둘 때 당연히 문제점을 검토해야 되겠죠.

      제가 쫌 강하게 쓴 것은
      제 살아생전에 잘못 추진된 사업들이 바로 잡히는 일은 없을 거 같아서
      그냥 푸념을 늘어놓은 것이라 여겨 주시면 감사하겠습니다.^^

      무슨 사업 하나 좌초되면 민초들이 다 죽는 거처럼 협박을 하는데,
      큰 영향이 있기는 하겠지만,
      우리가 이뤄 놓은 것이 그렇게 허약하지만은 않다고 믿고 싶습니다.

      우리 민초들이 큰 배포를 보여야 저들이 함부로 안 할 것인데,
      안타깝습니다.^^

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